第二节 项目管理

一、概述

建设项目管理是运用既有规律、又有经济的方法，对建设项目进行全过程、全方位、高效率的计划、组织、控制和协调，对项目的进度、投资、质量、安全进行控制和管理，以达到项目要求目标。

（一）建设项目管理职能

建设项目管理是系统性的、科学的管理活动，其基本职能是：

1.计划职能，包括确定目标、估计与预测、决策、资源配置、计划实施环境。

2.组织职能，包括组织结构和组织行为。

3.协调职能，正确处理总目标与阶段目标、全局利益与局部利益之间的关系等。

4.控制职能，根据进度计划，通过监督、检查、对比分析和反馈调整，对项目实施有效控制，包括质量、工期、投资和安全控制等。

（二）建设项目管理内容

1.不同层次的项目管理：

（1）高层管理（投资人）：对项目进行重大决策，对项目投资行为负责。

（2）中层管理（项目法人）：是协调项目内、外事务矛盾的技术与管理核心，对项目实施全过程负责。

（3）基层管理（项目具体任务的执行者）：如施工项目管理、监理项目管理等。

2.不同责任主体的项目管理，包括项目法人、设计、监理、材料和设备供应商、工程咨询机构等的管理。

3.不同阶段的项目管理，分为建设项目启动阶段、计划阶段、执行（实施）阶段、验收阶段、收尾阶段的管理。所有与工程项目建设和内部管理有关的重大决策，均需经过集体讨论，指定专人做好会议记录，必要时形成会议纪要，并保留完整的过程记录和决策结果记录，随时备查。

二、水利工程建设项目管理体制

我国水利工程建设项目管理体制在管理过程上大致分为两个阶段，每个阶段的建设管理体制有各自的特点。

（一）计划经济时代

计划经济时代水利工程建设项目管理体制，基本上是由国家出资兴建、政府通过行政手段直接管理。其管理模式以政府自营模式、指挥部模式、投资包干模式为主。缺点是“投资无底洞，工期马拉松”。

（二）党的十四届三中全会以后

党的十四届三中全会以后，水利工程建设项目管理体制强调实行以项目法人为核心的“三项制度”。水利工程建设项目管理体制必须按照社会主义市场经济的体制需要，根据有关法规、政策要求，结合水利工程建设的特点，加强行业管理。此阶段的水利工程基本建设项目的管理体制具体内容：一是实行项目法人责任制、招标投标制和建设监理制；二是严格按照建设程序进行水利工程建设项目管理；三是水利工程建设项目实行统一管理、分级管理和目标管理，逐步建立水利部、流域机构和地方水行政主管部门及项目法人分级、分层次管理的管理体系。

三、水利工程建设项目管理模式

截至目前，我国传统水利工程建设管理体制大致分为5种形式：

（一）指挥部模式

公益性较强的防洪除涝、农田灌溉、城市防洪、水土保持、水资源保护等甲类水利建设项目，在建设管理过程中，因其涉及行业广、部门多，大多采取地方行政领导小组、工程指挥部等管理体制。此类项目要求由政府机构或社会公益性机构作为责任主体，对项目建设的全过程负责并承担风险。

此种管理模式以组建临时管理机构为主，如领导小组、工程指挥部等形式来进行水利工程建设和管理，此种水利工程建设管理组织模式由地方主要行政领导负总责、由相关部门负责人参加。此种体制在1998年以前比较常见。在计划经济时代，这种管理模式对我国水利事业的发展曾发挥了很大作用。

其特点是：未明确投入、产权、分配的关系，在资金、质量、工期等出现问题时，难以明确和追究主体责任。

（二）投资包干责任制

20世纪80年代初，为了解决指挥部体制投资效率低的问题，开始推行投资包干责任制。重新设计了建设过程中各方的制约机制，特别是下级对上级的负责机制。但是此种承包制和指挥部体制并没有本质的不同，都是 “自营制”建设管理模式，即由国家指派项目法人（建设单位）施工，建成后移交生产管理单位。

其特点是：“建、管分离，收、支分离”，项目法人不管后续的生产运营，存在设计、建设、生产等环节各自为政、脱节的问题，这些部门均不对投资全过程的综合效益负责。

（三）企业法人——公司制

以经济效益为主的供水、水力发电、水库养殖、水上旅游、水利综合经营等乙类水利建设项目，在建设管理过程中大多组建了企业法人——有限责任公司。

1.国有独资工程项目法人。国有独资工程指由各级水行政主管部门授权的水利投资机构单独投资（包括贷款）而建立的工程。例如我国的小浪底工程，目前主要由水利部投资兴建。根据《中华人民共和国公司法》的规定，此类工程应首先建立国有独资的有限责任公司，由国家授权投资的机构或者国家授权的部门制订或批准公司章程，决定公司董事会的部分职权。公司董事会是公司的法定代表人，决定公司的重大事项，负责工程建设、管理、经营等全面工作。公司董事会一般聘任总经理具体负责日常工作。这种管理体制类型适用于水利工程中的公益性项目。

2.合资工程项目法人。合资工程项目法人指由多个投资方（包括国有资产投资方在内）合资兴建的工程。具体分为两类：一类不向社会公开募集股东，由2个以上、50个以下的出资者（可以是企业，也可以是其他投资主体）发起并认缴股本而成立有限责任公司；另一类由5个以上投资者发起，同时采用发起认缴和向社会公开发行股票两种方式募集股东的股份有限公司。

这两类公司都必须按《中华人民共和国公司法》的规章条件和程序筹集资本金，制订章程，建立公司组织机构，召开有关会议等。在向国家规定的公司登记部门登记并领取营业执照之后，即完成了公司的设立程序。这两类公司均以公司董事长为法定代表人，公司董事会是掌握公司法人财产权的领导机构，负责公司的全面领导工作；公司董事会聘任的（总）经理具体管理项目的建设和项目建成投产后的经营工作。对于有个人参股的水利工程工程项目，采取国家控股的方式实行项目法人责任制。

此种管理体制在1997年10月28日国务院印发《水利产业政策》（国发 〔1997〕35号）以后出现得较多。其特点是：国家股为维护公共利益提供了监督权；增强了个人股对企业提高效率的推动力。

（四）项目法人责任制

20世纪90年代，建设管理体制开始了产权制度改革，许多水利工程实行项目法人责任制建设管理模式。它具体表现为 “建、管结合，贷、还结合”，把自营体制下分离的建设、运营等环节，以市场经济的形式，由业主整合起来。项目法人责任制确立了业主在整个投资过程（包括筹划、筹资、设计、建设、生产、经营、收益全过程）的核心地位。

其特点是：项目法人责任明确，任务清晰。

（五）代建制

为了使工程建设项目管理走向市场化，采用工程建设托管方式是较好的途径，即由工程项目管理公司代替项目法人，对工程项目的组织实施、建设过程等进行管理。托管模式分为咨询型项目管理和代建型项目管理。水利工程建设项目大多采取代建型项目管理。

1.代建制含义。代建制是专业化建设项目管理体制的简称，而 “专业化建设管理体制”又是某种体系、制度、方法、形式等制度安排的总称，它由建设管理者进行项目的计划、设计和建设，最终达到控制工程进度、成本和质量的目的。

政府运用制度规定其投资的建设项目（一般为非经营性政府投资项目）采用代建制这种管理模式进行项目建设。政府或项目法人通过招标和直接委托等方式，选择具有相应资质等级的社会专业化、具有工程管理能力及具有独立法人资格的专业项目管理公司，代理项目法人行使其建设项目组织、管理任务。

2.代建制”特点。代建单位具有项目建设阶段的法人地位，拥有法人权利，是工程建设的主要参与者，是第四方，是 “他人控制”，其具有专门的协调管理技能和高效率的管理技巧，使得工程建设更加规范，更能达到工程建设的预期目的。

代建制的特点是提高项目管理效益。

3.代建型项目管理分类。代建型项目管理是在项目法人的监督下代理项目法人管理承包商，对工程建设项目进行全过程管理和控制，分为两种类型：

（1）承包项目管理。项目管理单位代表项目法人对工程进行全过程、全方位的项目管理，包括进行工程整体规划、项目前期工作、工程招标、选择设计和施工承包商，对设计、施工全过程进行管理，并对项目法人负责。此种管理模式适用于项目组织比较复杂，技术和管理难度较大的大型建设项目。

（2）交钥匙管理。交钥匙管理是指项目管理单位负责项目的设计、施工、采购、安装和试运行服务的全过程管理，向项目法人交付具备使用条件的工程。此种管理模式适用于工程项目建设规模较小、工期较短、使用功能简单、意图明确的小型水利工程建设项目或小型中小河流治理工程建设项目。