第三节 人民公社时期党政经合一的乡村治理体系

一 “三级所有、队为基础”的公社体制

随着合作化的不断深入推进，1958年7月1日，《红旗》杂志发表了陈伯达的《全新的社会，全新的人》一文，明确提出了“把一个合作社变成一个既有农业合作又有工业合作基层组织单位”[51]。1958年8月，《关于在农村建立人民公社问题的决议》发布，全国掀起了人民公社化运动。人民公社在规模上，据1958年底的统计，全国共设有26593个人民公社，平均一个公社相当于原来3个乡的规模。[52]人民公社强调“一大二公”，追求规模大、公有化程度高。例如，毛泽东视察的徐水公社，是河北徐水县把全县248个高级社合并形成的，毛泽东将其作为全国“跑步进入共产主义”的试验区。生产大队、生产小队的设置也不断调整。例如，1958年8月禹县郭连人民公社以下共辖144个管理区（基本核算单位）和937个生产队。当月，又将管理区改为战斗营。1959年3月，又将战斗营调整为242个生产大队，生产大队也由937个调整为1637个。[53]而且，这种情况在全国很多地区都存在。1961年党中央制定了《农村人民公社工作条例（草案）》，规定：公社以乡为单位，生产大队以自然村为单位，生产小队一般二三十户为宜。最终确定了“三级所有，队为基础”的人民公社体制。不过，此时公社规模有一定缩小。例如，湖南省五个县在1961年对公社规模进行了调整，如表1-2所示。随后，公社的规模和体制多次调整，但是直到人民公社取消前，规模依然较大，据统计，1982年的一个公社相当于1954年的4个乡。[54]1962年《农村人民公社工作条例（修正草案）》再次强调，生产小队是公社基本核算单位。“在功能上，人民公社是国家政权的基础组织，拥有国家权力，负责农村的一切工作，是整体性治理单元。生产大队是村级组织，执行公社下达的指令，并受公社的监督；负责组织和监督生产小队，是中间治理单元。生产小队进行生产经营、核算分配和社会服务，是基本治理单元。”[55]总体来看，层级的确立使得功能更加明确。

表1-2 1961年五县公社体制调整情况

资料来源：根据《湘乡县志》，湖南出版社1993年版，第142页；第281页；《醴陵县志》，湖南出版社1995年版，第176页等数据制作。

在组织体制上，公社层面一般设有公社党委和公社管理委员会。根据所属单位多少和工作需要，公社党委7—15人，其中书记1人，副书记多人，并设组织、宣传、教育委员各1人。公社管理委员会下辖若干工作部，设社长、副社长、秘书和各部部长。例如，《洋地乡志》载，1958年9月间石阔、迳口二乡8个高级社并为一个工农商学兵五位一体的人民公社，即洋地垦殖场，下设8个生产大队，73个生产小队。垦殖场党的机构组成人员为场党委正副书记、组织委员、宣传委员、团委书记、妇女主任、秘书。垦殖场管理会组成人员为正副场长、民政干事、财贸干事、武装部长、文教卫生干事、特派员、工交干事、文书；公社委员会下设工作部，工作部最初按照中央要求“把工、农、商、学、兵合在一起”，管理范围十分广泛。以钱塘江人民公社内部“条条”为例；农业办公室、副业办公室、工交办公室、水利办公室、水利农机管理站、财务办公室、财贸办公室、民政办公室、广播站、派出所、税务所、工商所、人民武装部、卫生保健委员、文教委员、妇女委员等。后来该公社随着公社规模改小，这块条条改为农业社长、副业社长、财务室、水利农机站、民政委员、治保委员、文化干事、教育委员、卫生保健委员、农科站、广播站、人民武装部、妇女兼计划生育委员等。人民公社下辖生产大队，在国家将权力下沉至乡村过程中，基层党组织也下沉到生产大队成立生产大队党支部，主要由大队书记、大队副书记、委员等组成。生产大队管理委员会设大队长、副大队长、秘书、保管员、出纳员、民兵队长、治保主任和妇代会主任。生产大队下辖生产小队，党小组组长和副组长具体领导生产小队日常生产活动。同时设立队务委员会，选举队长、副队长、会计、保管员，在作为直接生产和核算单位的生产小队，生产小队长也具有一定管理权。洋地垦殖场大队党支部由党支部书记、支部委员构成。管理委员会为大队长、团支部书记、民兵连长、妇女主任、农会主任、会计、保管；生产小队为队长、会计、保管、监察员、民兵排长、妇女队长。[56]总的来看，在人民公社时期，“实行三级所有、队为基础”的管理体制，“人民公社—生产大队—生产小队”三级组织体系是这一时期乡村治理体系的重要形式。

二 全能型乡村权力结构

在人民公社时期，集体化的最终指向是共产主义。为实现这一目标，需要构建与经济社会发展相适应的乡村权力体系，保障公有制性质。全能型乡村权力结构正是实现农村公有制的重要保障，也是人民公社时期乡村治理的显著特征。

人民公社内的党委员会、总支部、支部，是中国共产党在农村的基层组织，是农村工作的领导核心。[57]“党政合一”，实行党的一元化领导。在公社层面，党委书记是一把手，统管全局，负责党政经全面工作，党委副书记担任社长，是二把手，负责行政、经济方面工作；其他副社长一般也具有党委副书记或者党委委员身份，主管最重要的农业和副业，其他委员一般负责水利、农机、农科、植保、民政调解、治保民兵等。在具体事务运作上，公社党委是权力的实际握有者，是各项事业的领导者。但党组织并不直接处理一切事务，而是由政府组织、军事组织和群众组织来执行。公社党委握有实权，社管会、团委、妇联和人武部都在党委领导下开展工作。公社一级的最高级会议是党委会议，党委会讨论全社各个方面的事情，作出决议，会后，党委的分管委员分别找各条线上的干部商量，具体贯彻公社党委会议的精神。[58]在大队一级，相对于大队党支部和党支部书记，大队管理委员会实际上是党支部权力链条的延伸，群团组织全部接受党支部领导。吴毅指出，生产大队的政治、经济、军事等由大队管理会负责，除书记外，管理事务的另外两个核心大队主任和会计，是书记的左右帮手。[59]在具体事务运作上，大队一级的领导模式与公社相同，支委会做出决定，委员、各组织成员分头落实。当然，每个时期都有“中心工作”，或者是农业生产或者是思想教育，也可能是计划生育等。具体落实不仅仅是分管委员的事，党委或支部书记要“亲自挂帅”。另外，各种思想教育及阶级斗争活动都使广大农民受到洗礼。生产小队也建有党小组等组织，但因为主要从事生产，权力主要集中于生产小队长手中，党小组在许多地方并不健全。

在公社党委领导下，形成了人民公社—生产大队—生产小队“三级管理”的乡村组织结构。生产大队和生产小队是公社下属管理组织，生产大队辖区范围内的行政事务处理、生产组织活动都由大队管理委员会统一负责。例如对广东省顺德北水村现存的1969年10月至1983年8月的《北水大队接收公社下达的通知记录》进行统计分析后发现，在这一期间，北水大队接收到上级单位——杏坛公社下达的《通知》共2169个，内容涉及政治、经济、司法、民政、共青团工作、知青工作、妇女工作、人口、医疗、教育、预防自然灾害、侨务、组织人事、文体等。对于各种指令，大队必须无条件服从，并加以贯彻落实。[60]干部任用采取自上而下的原则，公社党委任命生产大队干部，生产大队支部任命生产小队干部。湘潭县从1958年9月至1961年5月，大队长纳入国家行政体系，成为国家干部。[61]这种任命方式使科层体制的“命令—服从”模式在乡村得以有效贯彻。

广大农民生产、生活、行动受到严格管控。根据《人民公社条例（六十条）》规定，人民公社实行政社合一体制。人民公社是“政社合一”的组织，是社会基层单位和集体经济组织。[62]国家与农民的关系通过“三级体制”相衔接，使政治与社会高度融合。在人民公社中，农民具有了统一的社员身份，公社管理呈现出组织军事化、生活集体化、行动战斗化特征。在组织军事化和行动战斗化上，例如，“湘乡就将全体劳动力参加的生产性组织叫做战斗团、战斗营、战斗连和战斗排”[63]。在生活集体化上，例如，“衡山县委1958年下文，要求全县农村‘凡生产资料、公共积累、股份基金、基本建设全部拆款或移交公社’”[64]。在实行生活集体化的同时，各公社普遍实行“供给制与工资相结合，以供给为主”的分配制度，自留地、家庭副业统统被取消，有的地方还实行了男女分开的集体居住。开会、传达、落实上级政策是大队日常管理运行的主要方式。大队通过这种方式把国家方针政策、指标计划传达贯彻落实到村民的日常生产生活中，使得每一个农民无论身处多么偏僻的角落都能在国家政策的统一指挥下，按照国家的意志步调一致、整齐划一地行动。[65]通过公社管理体制的构建，国家权力实现了对乡村社会的有效嵌入与整合。