一 自由主义福利政策模式及其面临的问题
作为移民在蛮荒大陆上开创的国家，美国有一个根深蒂固的传统，那就是重视个人主动精神。美国人往往把贫穷归咎于个人的懒惰、浪费和缺乏远见，由此也对救济穷人的政策持敌视态度。1884年，约瑟芬·肖·洛威尔（Josephine Shaw Lowell）就说过：“为了社会中一部分人的利益向另一部分人征税是不正确的；用法律把一个人的钱拿走给另一个人也是不正确的，除非这样做对两个人都有好处。”她提出了救济行动的两个基本原则：“所有的慈善行动必须倾向于培养人们的品质并且提升他的道德……而且绝对不能损害别人的品德和处境；……最好的做法就是帮助那些自助者，……人们应该从慈善行动中获得谋生的手段。”[2]直到20世纪20年代，这构成了美国人对福利政策的基本态度。
但是1929年的世界性经济危机使情况发生了巨大的变化。经济危机导致大批工人由于失业而变成赤贫，也使越来越多的美国人认识到了社会环境和经济规律对个人命运的巨大影响，因而感到需要由政府通过福利政策干预社会财富的分配，以确保社会的稳定发展。富兰克林·德拉诺·罗斯福总统颠覆了传统的社会救济原则。在1935年1月17日就社会保障问题向国会提交的咨文中，罗斯福总统明确声称：“我们美国计划的主要目标……包括给这个国家的男人、妇女和儿童提供能够预防生活的某些危险和变动的安全保障，这个目标是我们任务中至关重要的一部分。”罗斯福承认联邦政府将承担起实现这个目标的责任：“对于各州的行动而言，联邦政府的行动是必不可少的，而且也是它们采取行动的先决条件。……美国将通过财政部的受托管理人（trustee）来控制所有的资金，以确保对资金和储备金实行正确的财政管理，并保护国家的信用结构。”[3]实际上，罗斯福在这篇咨文中已经提出了自由主义福利政策模式的两个基本思想：穷人“有权”通过福利政策在社会财富分配中得到自己的一份；而联邦政府则拥有福利政策的制定权力。1935年8月通过的《社会保障法》建立了社会保障总署，设立了老年、失业、儿童、妇幼保健等一系列补助金，使这两个思想在法律上得到了确认，并且成为此后30多年里美国社会福利政策的基本模式，并且在约翰逊政府的“伟大的社会”计划中发展到了顶峰。
然而，到20世纪60年代末，自由主义的福利政策模式开始在美国社会上受到日益严厉的抨击。首先，在社会财富的分配方面，通过福利政策分享社会财富是穷人的“权利”的思想在美国人中间引起了越来越大的反感。尽管从战后到60年代，美国处于失业率低、经济快速发展的“黄金时期”，但是由于罗斯福以来的历届美国政府都不断扩大福利计划，使社会福利开支的绝对数字及其在美国国民生产总值中所占的比例都迅速增加。1963年，美国的社会福利开支是667.66亿美元，1969年这个数字就几乎翻了一倍，增加到1271.49亿美元。福利开支在国民生产总值中所占的比重也相应地从1963年的11.6%提高到1969年的14.1%。[4]福利开支的扩大提高了劳动成本，无形中抵消了由于经济增长所增加的社会财富，其最明显的表现就是急剧增加的通货膨胀和政府的财政赤字。在这种情况下，普通美国人也就日益敌视那些通过福利政策分享自己所创造的社会财富的穷人。虽然此时美国社会似乎已经倾向于接受政府保证每个人最低收入的观点（盖洛普民意测验表明，从1965年到1968年，反对这个观点者的比例从67%下降到了58%），但是这种态度变化更多的是普通美国人在20世纪60年代后期社会骚乱日益频繁的背景下不得已做出的让步。正如欧文·昂格尔所说的：“美国人反对政府保证最低收入的比率降低，似乎不是由于仁慈而是由于恐惧；是由于一部分公众开始相信，不管愿不愿意，他们都必须安抚穷人以避免进一步的动乱和暴力。”[5]
美国的福利开支主要有三个来源：从工人工资中直接扣除的社会保险税、企业主缴纳的保险费和联邦政府的财政拨款（主要来源于它所征收的个人所得税）。表面上看，这似乎意味着福利制度是在把普通劳动者创造的一部分财富用来帮助穷人。但实际上，在美国的福利制度中还隐藏着大量有利于富人和中产阶级的潜规则（比如大企业用于慈善救济上的捐款可以免税，政府向中产阶级以上的人群提供的各种补贴和贷款等等），这些潜规则使有产者们能够从增加的福利开支中得到最大的利益。1948～1977年，美国劳动者的实际收入（含名义工资和社会保障收入）在国民收入中所占的比重从29.7%减少到26.3%，而同期剩余价值率却从236.7%提高到280.9%。[6]可是普通美国人往往并不了解这些隐藏的潜规则，他们仅仅把福利政策看成是他们在用自己的钱养活不劳而获的穷人，从而将自己生活水平的降低或贫富差距变大的现象直接归咎于穷人，其具体表现就是对穷人的行为和道德品质进行越来越尖刻的指责。1967年9月，参议院财政委员会举行了一次关于援助未成年儿童计划（Aid to Dependent Children，ADC）的听证会，其间参议员们收到了大量反对“福利权利”的信件。参议员拉塞尔·朗在1967年9月20日收到的一封信声称：“我是一个从事兼职工作来补贴我们家庭需要的母亲。如果那些母亲们真的在财政上有困难的话，为什么她们不做同样的事情呢？……为什么这些非婚母亲们不工作呢？我认为拿走我的一部分税金去让她们待在家里（照料孩子）是不合适的。”[7]盖洛普公司在1961年和1964年进行的两次民意测验中，提出了同样的问题：“所有身体健康的人们都必须接受任何以工资形式提供援助的工作，对此你是赞成还是反对？”受调查者以84%的压倒多数表示赞成。[8]这表明，美国人日益倾向于接受社会财富的分配应该以个人付出的代价为标准的原则，由此造成了巨大的压力，要求在福利政策中用严格的工作规定来限制福利接受者的人数。
其次，在权力分配方面，把政策制定权集中到联邦政府手中的做法也带来了许多弊端，其中最明显的就是政府机构不断扩大，开支日益增加。1929年，胡佛担任总统的时候，联邦政府雇员只有58万人，到1969年尼克松担任总统时期，联邦政府的雇员人数已经增加到300万人。如果把临时和兼职的雇员也计算在内的话，联邦政府雇员人数已经占到全国劳动力的10%。由此导致政府开支直线上升。按1987年的美元价格计算，从1940年到1967年，美国联邦政府的总支出从968亿美元增加到5600亿美元，在国民生产总值中所占的比重从9.9%增加到20.3%。其中，用于联邦政府雇员工资的开支从1940年的134亿美元（占国民生产总值的1.4%）增长到1378亿美元（占国民生产总值的4.9%）。[9]但是，政府规模扩大和开支增加并没有提高办事效率。由于权力日益向联邦政府集中，州和地方政府趋于软弱无力，难以根据各地的具体情况和问题采取切实有效的措施，只能把问题上交华盛顿，大大地降低了办事效率。20世纪70年代，美国联邦管制机构平均每年要发布7000多项规章，管制成本平均为6400多亿美元。其结果就是政府开支虽然增加，但是问题却无法得到及时解决。在福利政策上的具体表现就是约翰逊政府的“向贫困开战”计划没有收到预期的结果，而被人们普遍认为以失败告终。
因此，到20世纪60年代，自由主义福利政策模式的两根支柱——穷人“有权”获得福利援助的社会财富分配原则和联邦政府掌握政策制定权的权力分配原则——已经充分暴露出其弊端，而这就成为尼克松政府福利政策改革措施的主要突破口。