第一部分　PPP模式

第一章　PPP模式定义与特征

1.1　PPP模式定义

PPP（Public-Private Partnership）模式，即“政府和社会资本方合作”模式（也有“公共部门和私人合作”模式、“政企合作”模式等名称），是公共基础设施投资建设的一种运作模式。

●根据中华人民共和国财政部（以下简称“财政部”）《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）的定义，政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系模式。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

●根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）的定义，政府和社会资本方合作模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本方建立的利益共享、风险分担以及长期合作关系。

1.2　PPP模式特征

1.平等合作，自愿有偿

PPP模式中政府与社会资本之间是一种合作关系，而不是管理关系、从属关系、命令关系乃至于对抗关系；合作关系强调地位平等，自愿有偿。

2.长期机制，权责明确

相比于BT（Build-Transfer，建设-移交）模式、政府购买服务模式等传统模式，PPP模式下政府与社会资本合作期限普遍较长（10～30年不等）；在政府和社会资本的合作覆盖项目的全生命周期内，双方通过签订长期合同来明确权利和责任，通过激励约束机制来保证公共服务的质量和效益。

3.利益共享，风险分担

在PPP项目实践中，要通过对政府与社会资本之间的权利与义务、风险与收益进行合理评估与机制设计，合理设计PPP项目合同内容，维持双方风险与收益的平衡。一般来说，政府方承担政策、法律风险，社会资本方承担投资、建设、运营等风险。

4.领域广泛，鼓励创新

当前，除少数因涉及国防安全等敏感因素的领域外，PPP模式已经广泛应用于提供基础设施和公共服务的各个领域；同时，PPP模式注重规范化产出标准，如果社会资本能够发挥主观能动性，切实降低成本并提高产出，可以获得更多的利润，这有利于鼓励社会资本方进行服务改进和技术创新。

1.3　术语和解释

1.社会资本方

社会资本方是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他国有控股企业，在PPP项目中承担投资、建设、运营等工作。社会资本方为多方成员组成联合体的，应指联合体及联合体各方。

2.政府方

政府方是指提出PPP项目的县级以上人民政府及其授权的项目实施机构。某种程度上，政府方出资代表也属于政府方的范畴，这一般要根据具体情形予以具体判断和分析。

3.项目实施机构

项目实施机构是指在县级以上人民政府依法授权范围内负责PPP项目的前期论证、实施方案编制、社会资本方选择、项目合同签订、项目组织实施期间的监督管理、绩效考核以及合作期满移交等工作的有关部门或单位。

4.项目公司

项目公司是指由社会资本方单独或由其与政府方出资代表共同出资设立的，在合同约定的期限内负责建设和运营工作，完成PPP项目的特殊目的公司，它是PPP模式运作的重要载体。

5.政府部门

●中华人民共和国国务院（以下简称“国务院”）及其下属的部、委、局、署、行，中国的任何司法或军事当局，或具有中央政府行政管理功能的其他行政实体。

●省、市、县等各级地方政府及其职能部门。

6.PPP项目合同

PPP项目合同是指政府方与社会资本方及项目公司（如设立）依法就PPP项目合作所订立的合同。

7.项目边界条件

项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。

8.使用者付费

使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务的回报机制。

9.可行性缺口补助

可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足社会资本方或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本方或项目公司经济补助的回报机制。

10.政府付费

政府付费是指由政府直接付费购买公共产品和服务的回报机制，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。

11.全生命周期

全生命周期是指项目从设计、投融资、建设、运营、维护至终止移交的完整周期。

12.合作期限

合作期限是指从PPP项目合同生效到合作结束的期限，其中包含建设期（如果有）和运营期。

13.建设期

建设期是指自项目的监理工程师发出开工令上载明的开工之日起至项目竣工验收或交工验收之日止的时间。

14.项目设施

项目设施是指项目红线范围内与项目相关的设施。

15.项目资产

项目资产是指与项目有关的所有资产。

16.项目移交

项目移交是指运营期届满，项目公司按照协议约定将项目设施、相关资产及资料单据等移交给政府方或其指定机构的行为。

17.采购结果确认谈判工作组

采购结果确认谈判工作组是指由项目实施机构组建的负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作的临时组织。

18.贷款人

贷款人是指项目贷款人或资金提供人。

19.保函

保函包括投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函，是社会资本方按照采购文件的规定提供的、为担保其履行和响应义务的担保函。

20.资产证券化

资产证券化是指以项目所属的资产为支撑的证券化融资方式，即以项目所拥有的资产为基础，以项目资产可以带来的预期收益为保证，通过在资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式。PPP项目进入建设后期、逐渐进入运营阶段后，会接洽资产支持证券（Asset-Backed Securitication，ABS）承销商来探讨融资可行性。