2.4 民国政府的乡村自治方案

鸦片战争后“中学为体，西学为用”的洋务自强运动，唤醒了古老的中国，民族自尊体现在上层精英“救亡图存”的行为中，对西方文明进行“洋为中用”的接纳—西化—现代化成为时代的强音和实践的动力。孙中山无疑也是西化或现代化思想的倡导者，在他游历日本期间，对日本具有现代民主管理思想的乡村治理颇感兴趣，甚而认为“人民自治是政治的极则”。后来，孙中山在《地方自治开始实行法》《国民政府建国大纲》中对此亦有论及。现代地方自治既是他革命和建设的基本主张，也是他民权思想的重要构成部分。南京国民政府一直把“总理遗训”作为地方自治依据，并作为一种制度安排进行倡导。这种“政策导向”催生了大批知识分子投身于乡村实践。知识分子改造乡村，大多“放眼世界”，抑或由于对异域乡村文明的欣赏而对现实的中国乡村“把脉下药”。米迪刚对翟城村“模范村”的塑造来源于日本町村制的启示，阎锡山的村政也受益于日本乡村治理。至于后来的各大试验区，也大多参照欧美国家特别是丹麦治村成功的范例。孙中山在关注日本乡村现代治理经验的同时，也把目光投向了丹麦。他说：

如丹麦苏俄意大利之有今日的成功，实在受这种运动的所赐不少……此种运动，起初往往是由少数有志者的倡导与笃志实行；久之，渐渐对于社会、对于政治发生了大影响，成就不可磨灭的功绩。

在孙中山的政权观念里，“地方自治者，国之础石也，础不坚，则国不固”，地方自治是整个政权结构的基础，“国家的根本在于人民，故建设必自人民始”。地方自治也是孙中山民权思想的重要组成部分，在他看来，地方自治是破除专制的利器，是民治的体现，民治与官治则是“民权”思想是与非的分水岭。他说：

政治主权在于人民，或直接以行使之，或间接以行使之；其在间接行使之时，为人民之代表者或受人民之委托者，只尽其能，不窃其权，予夺之自由仍在人民。

在后来对政权建设的进一步思考中，孙中山对以乡村自治为基础的地方自治格局的提出，丰富了他的民权学说。尽管孙中山对此没有充分论及，但是这些蕴含浓郁乡村治理民主色彩的思想，为南京国民政府推行乡村治理提供了制度依据和实践尺度。

按照孙中山“军政、训政、宪政”三个阶段的政治路线图设计，“凡一省完全底定之日，则为训政开始之时⋯⋯在训政时期，政府当派曾经训练考试合格之员，到各县协助人民筹备自治”。1928年9月，南京国民政府在推行山西村治经验后，颁布了《县组织法》，标志着孙中山村治思想的全面展开。1929年年底，民国内政部出台了《限期实行乡村自治案》，以“总理遗训”为案由，充分阐发了乡村自治的意义，从操作层面进一步厘定了乡村自治的目标、基础与条件。南京国民政府乡村自治制度具体如图2.2所示。

图2.2 南京国民政府乡村自治制度

在南京国民政府酝酿乡村自治时，晋、苏、浙、赣等省已有较为成型的乡村治理实践，特别是山西的村治运动颇有声势。晏阳初的定县实验与梁漱溟的邹平探索，也给南京国民政府提供了参照范例。乡村治理既有国民党维护“三民主义”的政治需求，也有当政者对乡村社会进行有效管控的现实所需。乡村治理成为国家与社会寻求平衡的突破口。

1929年9月，民国内政部第一期民政会议架构了乡村治理的基本框架，对乡村的村里长和闾邻长的选举、任用与罢免，以及村经费筹措与使用等，规定得相当详尽。本村本里之自制经费，必须全数用在地方公益事项，逐月列表公布，俾众周知，以昭大信。对于事权的行使，民国内政部基本采纳了浙江省民政厅长朱家骅的提案。朱家骅提案认为，选举、任用、罢免、训练，是乡村自治的关键环节，囿于民众智识，宜大肆宣讲村民权利与义务，使其明晓四权厉害，并邀请档案部人员、学校教师或地方熟悉党义、明白四权使用意义的人员到会训练（民众）。不过，民国内政部在乡村自治组织架构上没有完全照搬江苏等地过于行政化的模式，而是沿袭了山西村治的总体模式，以百户为乡，设立立法、执行、监察、调解四大机构，在选举方法上注重程序，更为科学、民主、规范，具有一定的现代民主制度精神。

但是，民国内政部设计的具有孙中山民权色彩的现代乡村制度并未走远。由于中国共产党及中国工农红军的发展壮大，民国政府又重拾已被废除的保甲制度，改变了乡村治理的制度走向。1931年，江西率先启动保甲制度实行自治，在基层政权中取得了“清共”“反共”的重大收获，不久，中国工农红军较为活跃的鄂、豫、皖等地也效法江西，继而沿海诸省纷纷改行保甲。保甲制度迅速席卷全国。南京国民政府始由乡村自治转而实行保甲制度，客观上是为消弭日益壮大的中国共产党领导的工农革命力量，是国家行政权力对乡村世界的直接掌控。这一制度转变带来的恶果是，南京国民政府始终未能破解社会阶级矛盾，激发农村内生活力，而保甲制度的推行，使得基层政权被土豪劣绅所垄断，民权被肆意践踏，政府与民众的对话管道被剥离，终致南京国民政府离心离德，也注定了国民党短暂的历史命运。

小结

清末“西学东渐”现代新风对封建王朝影响巨大，统治者对乡村治理进行了适度调整与变革。民国初年中国乡村建设呈燎原之势，600多个乡村学术团体和教育机构参与其中，通过兴办教育、改造农业、流通金融、提倡合作、办理防卫，试图以此复苏日趋衰落的农村经济，实现“民族再造”与“民族自救”。民国政府试图通过乡村的自治实现现代化，但背离了现代乡村民主自治精神。清末民初的乡村治理实践经验依然值得今天的乡村振兴与乡村治理学习和借鉴。