第一节 中国固体废物管理体系

中国固体废物管理最早可以追溯到20世纪50年代。1955年中华全国供销总社专门成立废品管理局，统一管理全国废旧物资回收工作，当时固体废物产生量小、种类少，综合利用企业也少。随着改革开放基本国策的推进，中国社会和经济步入了快速发展轨道，物质日益丰富，居民生活水平不断提高，同时也产生了数量不断增长的各类固体废物，其环境污染问题逐渐成为社会问题。30多年来，中国固体废物管理全面发展，建成了较为完整的污染防治管理体系，形成了多部门、多层级的管理体制。

一 中国固体废物管理体制

《固体废物污染环境防治法》（简称为《固废法》）是固体废物管理的专门法律，明确规定了中国固体废物管理的体制是：国务院环境保护行政主管部门对全国固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。县级以上地方人民政府环保部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门负责生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作。

中国固体废物管理体制是一个庞大复杂的、条块结合的管理体系，纵向管理上涉及国家环境保护部（简称“环保部”）、省级环境保护厅局、市（区）级环境保护局、县（区）级环境保护局，横向上涉及不同职能管理部门。环保部土壤环境管理司固体废物管理处（简称“固体处”）是负责全国固体废物污染防治管理的专职机构，主要职责有：①拟订固体废物管理政策、规划、法律、行政法规、部门规章、标准、规范、目录；②组织开展危险废物经营许可及出口核准、固体废物进口许可，以及危险废物、电子等工业产品废物申报登记；③监督电子废物、污泥等再生资源回收利用污染防治；④承担相关国际公约国内履约工作等。

“十五”环保计划以来，中国固体废物管理重点是工业危险废物，并突出医疗废物、废电池、电子废物、含铬废物、进口废物管理等重点领域的环境管理，重视环境质量的改善，加强环境监督和执法检查，建立固体废物环境管理体系，促进固体废物机构的组织建设，加快固体废物法律、法规、标准的建设，促进处置能力建设，推进医疗废物集中处置设施建设，推进区域性危险废物集中处置中心建设，规范进口废物和国内废物的加工利用行业，促进循环经济发展等。管理的目标是使中国固体废物的环境管理得到明显加强，环境污染得到有效控制，环境质量明显改善。近年来，防范固体废物污染风险、加强产生源规范化管理、报废汽车拆解管理、水泥窑协同处置危险废物、污泥处置利用、大宗工业废物利用、含汞废物、打击固体废物违法倾倒和走私进口等成为新的重点领域。

二 中国固体废物管理组织机构

中国固体废物管理组织机构可分为环保系统的管理机构和其他系统的管理机构。

（一）环保系统的管理机构

2008年，环保部分别成立了固体废物管理处和化学品环境管理处，与国家环境保护机构、省级环境保护机构、地市级环境保护机构、县级环境保护机构相对应，中国也相应形成了固体废物环境管理的四级管理机构体系，有的经济发达地区的村镇或街道还设有专职或兼职固体管理机构和人员。2013年，在原环保部固体废物管理中心基础上成立环保部固体废物和化学品管理技术中心，进一步强化了固体废物管理的技术支持。截至2015年10月，31个省（区、市）成立了省级固体废物与化学品管理机构，还有25个省份的187个设区的市成立了地市级固体废物与化学品管理机构，全国地市级以上固体废物与化学品管理机构总编制人数大约1500人，4个二英监测中心及1个危险废物处置技术和工程中心也已建成并投入运行，危险废物监管和技术支持体系初步形成。

（二）其他系统的固体废物管理机构

中国固体废物管理的责任机构不仅只有环保部系统的机构，还包括国家发展改革主管部门（简称为“发改委”）、商务主管部门（简称为“商务部”）、工业和信息化管理部门（简称为“工信部”）、建设主管部门（简称为“住建部”）、卫生行政管理部门、口岸进出口货物管理部门、公安缉私管理部门、交通管理部门等管理机构，这种多部门综合管理体制导致很多固体废物管理形成联合共管的局面。从表1－1中可以看出固体废物管理的其他主要相关部门和机构及职责。

根据各部门的职责分工，固体废物在不同的环节由不同的部门行使管理权是中国固体废物管理体制的一个显著特点，纵横交错的多部门管理体系具有一定局限性，多头交叉管理导致相关政策容易出现不协调甚至互相掣肘的现象。例如，厂矿产生的固体废物由工信部门管理，其中危险废物划归环保部门管理；城市固体废物由环卫部门管理，其中的废品进入回收渠道，归商务部门管理，再进入加工利用环节，归发展改革部门管理；城市废物中的园林废弃物归园林部门管理，废电器归环保部门管理，报废汽车归商务部门管理；工商部门管注册，商务部门管备案，公安部门管安全，城管部门管回收网点。又如，商务部在这边大力开展回收体系试点建设，财政部在那边取消回收行业税收扶持，全额征收17%增值税，政府对固体废物回收、处置项目的准入条件、投资补助政策、税收优惠政策各不相同。再如，工信部、环保部等六部门发布《关于开展水泥窑协同处置生活垃圾试点工作的通知》，推进水泥窑协同处置城市生活垃圾，促进水泥行业降低能源资源消耗，建设资源节约型和环境友好型水泥企业，实现水泥行业转型升级和绿色发展。可见在中国推行一项新的固体废物处理处置项目或跨部门管理新政，要面临多部门之间复杂的协调工作。

三 中国固体废物管理主要法律法规和政策制度

（一）固体废物相关的国际公约

固体废物相关的国际公约主要有《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》（简称《巴塞尔公约》）、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》（简称《POPs公约》或《斯德哥尔摩公约》），目的都是控制和减少危险化学品和危险废物对人体健康和环境的危害。

1. 《巴塞尔公约》

《巴塞尔公约》于1989年3月22日通过，1992年5月5日生效，目的有两个：一是控制危险废物和其他废物的越境转移；二是对缔约国领土范围内产生的危险废物和其他废物进行有益于环境的管理，包括对这些废物的处置。受该公约控制的有45类工业生产中的危险废物，以及从家庭收集的其他废物和燃烧过程中产生的飞灰，共计47类废物。《巴塞尔公约》控制危险废物和其他废物转移的立法基础是采取事先知情同意程序。在危险废物和其他废物出口以前，出口国必须通知进口国和废物过境国有关当局，或者要求产生这些废物的单位或出口商经过该国有关当局通知进口国和废物过境国有关当局。其必须提供危险废物越境转移的情况及其他相关信息，如出口商和进口国废物处置者之间签订的合同。出口国有关当局在收到进口国和过境国有关当局书面同意的通知以前，有义务不允许这种废物的出口。出口国还有义务制定一个关于废物转移情况的文件。如果出口废物的运输和处理没有按照原来签订的协议进行，或者属于非法转移的话，出口国有义务将这些废物重新进口回国。

《巴塞尔公约》主要原则有：危险废物的越境转移应减少到最低的限度，并且要对它们进行有益于环境的管理；危险废物的处理和处置应当在尽量接近产生这些废物的地方进行；应当在源头最大限度地减少危险废物的产生等。中国是该公约的缔约国，全面参与了公约文件的制定起草过程，也积极履行公约规定的义务，制定了国际上较为严密完整的进口废物管理体系。

2. 《POPs公约》

《POPs公约》于2001年通过，于2004年5月17日生效。其目标是保护人类健康和环境免受持久性有机污染物的危害，主要目的是消除或者持续不断地最大限度地减少有机污染物的排放。《POPs公约》有3个附件：附件A是要禁止的化学品（消除清单，包括艾氏剂、氯丹、狄氏剂、异狄氏剂、七氯、六氯苯、灭蚁灵、毒杀芬和多氯联苯）；附件B是限制的化学品（限制清单，DDT）；附件C（非故意生产清单，包括二英和呋喃、六氯苯和多氯联苯）是要最大限度地减少的非故意的化学品。

根据《POPs公约》，缔约方有义务采取措施消除或者减少列入附件的化学品的有意的生产和使用与无意的生产和使用产生的排放，以及采取立法措施，防止具有有机污染物特性的新的农药和工业化学品的生产和使用。《POPs公约》生效后两年内，缔约方必须制订国家执行计划，对持久性有机污染物进行确认和定性，以及解决其排放问题。缔约方对现有的和新的污染源的治理应当采用最佳可行技术和环境保护措施。

《POPs公约》第6条列出了POPs废物的范围，即由附件A或B所列化学品构成或含有此类化学品的库存，和由附件A、B或C所列某化学品构成、含有此化学品或受其污染的废物，包括即将变成废物的产品和物品。对库存化学品明确要求要以安全、有效和环境无害化的方式进行管理。

中国在20世纪60年代至80年代曾经工业化生产和大量使用的杀虫剂类POPs物质主要有DDT、六氯苯、氯丹、灭蚁灵、毒杀芬以及以六氯苯为原料生产的五氯酚（钠）和以DDT为原料生产的三氯杀螨醇，多氯联苯类物质在中国也曾大量使用和存在，非故意产生的二英、呋喃主要存在于工业生产和废物处理过程。为了履行《POPs公约》义务，2007年4月，中国政府向《POPs公约》秘书处递交了《中国履行〈关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约〉国家实施计划》，给出了以2004年为基准年的二英排放控制清单，制定了中国的POPs污染场地和固体废物的无害化管理对策措施。

（二）固体废物管理的主要法律法规

1. 《固体废物污染环境防治法》（简称《固废法》）

《固废法》是固体废物污染环境防治的专门法律，规定了固体废物的管理制度和体系，包括固体废物污染环境防治的监督管理、固体废物污染环境的防治、危险废物污染环境防治的特别规定、法律责任和附则等部分。该法提出很多管理措施，如国家有关部门制定防治工业固体废物污染环境的技术政策，组织推广先进的防治工业固体废物污染环境的生产工艺和设备；公布限期淘汰的产生严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺、落后设备的名录；列入限期淘汰名录被淘汰的设备，不得转让给他人使用；企业事业单位应当采用先进的生产工艺和设备，减少工业固体废物产生量，降低工业固体废物的危害性；产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物承担污染防治责任等。在危险废物污染环境防治的特别规定中对危险废物的产生、收集、运输、转移、包装、贮存、利用、处置、设施建设、监督管理等方面进行了详细规定。

2. 《循环经济促进法》

《循环经济促进法》明确提出遵循减量化优先的原则，做到再利用和资源化；明确定位发展循环经济是国家经济社会发展的一项重大战略，应当遵循统筹规划、合理布局，因地制宜、注重实效，政府推动、市场引导，企业实施、公众参与的方针；明确企业事业单位应当建立健全管理制度，采取措施，降低资源消耗，减少废物的产生量和排放量，提高固体废物的再利用和资源化水平；提出了规划制度、生产者为主的责任延伸制度、定额管理制度、政策激励制度、责任分担制度等基本制度；提出加强废物产生和利用的统计和产品及包装物的设计的预防责任，限制一次性消费品的生产和销售，鼓励和推进废物回收体系建设，鼓励多种方式回收废物；国家建立完善矿产资源、产业废物和再生资源综合利用标准体系等。

3. 《清洁生产促进法》

《清洁生产促进法》将可持续发展的环境保护核心思想贯穿到工业企业的生产过程和监督管理过程，是一部综合性的法律。法律明确规定：国家有关部门定期发布清洁生产技术、工艺、设备和产品导向目录。国家对浪费资源和严重污染环境的落后生产技术、工艺、设备和产品实行限期淘汰制度。国家制定限期淘汰的生产技术、工艺、设备以及产品的名录。有下列情形之一的企业，应当实施强制性清洁生产审核：①污染物排放超过国家或者地方规定的排放标准，或者虽未超过国家或者地方规定的排放标准，但超过重点污染物排放总量控制指标的；②超过单位产品能源消耗限额标准构成高耗能的；③使用有毒、有害原料进行生产或者在生产中排放有毒、有害物质的。生产、销售被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须在产品报废和包装物使用后对该产品和包装物进行回收。国家对列入强制回收目录的产品和包装物，实行有利于回收利用的经济措施。

4. 《环境影响评价法》

《环境影响评价法》是一部重要的法律，对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，提出监测和监管要求。环境影响评价必须客观、公开、公正，综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据。所有涉及固体废物污染防治的建设项目都必须遵循环境影响评价法的要求。

5. 《危险废物经营许可证管理办法》和《危险废物转移联单管理办法》

《危险废物经营许可证管理办法》（国务院令第408号）对从事危险废物收集、贮存、处置经营活动单位的资质提出了要求；对危险废物经营许可证分类进行了规定，分为危险废物收集、贮存、处置综合经营许可证和危险废物收集经营许可证；还规定了领取危险废物经营许可证的条件、监督管理、法律责任等内容。

《危险废物转移联单管理办法》（环境保护总局令第5号）是规范危险废物在国内转移的制度，即实行转移联单制度，产生单位在转移危险废物前须按规定报批危险废物转移计划，产生单位应当向移出地环保部门申请领取联单；危险废物转移要实行严格的转移交接记录并由国家环保部门实施统一监督管理。

6. 《防治尾矿污染环境管理规定》和《固体废物进口管理办法》

《防治尾矿污染环境管理规定》（2010年12月22日修正版，环保部令第16号）明确规定：县级以上人民政府环保部门有权对管辖范围内产生尾矿的企业进行现场检查；产生尾矿的企业必须制订尾矿污染防治计划，建立污染防治责任制度，采取有效措施防治尾矿对环境的污染和危害；产生尾矿的企业必须按规定向当地环保部门进行排污申报登记；产生尾矿的新建、改建或扩建项目，必须遵守国家有关建设项目环境管理的规定；产生的尾矿必须排入尾矿设施，不得随意排放等。

《固体废物进口管理办法》（环保部、商务部、国家发改委、海关总署、质检总局令第12号）对允许进口可用作原料的固体废物的批准和监督管理进行了详细规定，建立了包括目录管理制度、许可审查制度、检验检疫制度、注册登记制度、圈区管理制度等进口废物的基本制度和管理模式。明确规定了中国禁止进口危险废物，禁止过境中国转移危险废物，禁止进口列入禁止进口目录的固体废物，禁止固体废物进境倾倒、堆放、处置，禁止固体废物转口贸易，禁止以热能回收为目的进口固体废物，禁止进口不能用作原料或者不能以无害化方式利用的固体废物，禁止进口境内产生量或者堆存量大且尚未得到充分利用的固体废物，禁止进口尚无适用国家环境保护控制标准或者相关技术规范等强制性要求的固体废物等。

7．其他重要法规

还有其他许多重要法规，如《废弃危险化学品污染环境防治办法》、（国家环保总局令第27号）、《危险化学品安全管理条例》（国务院令第591号）、《化学品首次进口及有毒化学品进出口环境管理规定》（环管〔1994〕140号）、《防止含多氯联苯电力装置及其废物污染环境的规定》（国家环保局、能源部〔91〕环管字第050号）、《国家危险废物名录》（2016年8月，环保部令第39号）、《医疗废物管理条例》（国务院令第380号）、《海洋倾废管理条例》（2011年1月修订，国务院）、《防止拆船污染环境管理条例》（1988年5月，国务院）、《城市生活垃圾管理办法》（2007年7月1日生效，建设部令第157号）、《危险废物出口核准管理办法》（国家环保总局令第47号）、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》（国务院令第551号）、《废弃电器电子产品处理资格许可管理办法》（环保部令第13号）、《进口废物装运前检验管理办法（试行）》（国检验〔1996〕231号）、《进口废物原料境外供货企业注册管理办法》（质检总局公告2003年第115号）、《粉煤灰综合利用管理办法》（国家发改委令第19号）、《废塑料加工利用污染防治管理规定》（环保部、国家发改委、商务部公告，2012年第55号）等。

（三）固体废物管理主要政策制度

固体废物管理政策和制度是落实法律法规要求的必然措施和途径，中国固体废物管理的政策制度非常复杂，主要包括如下方面。

1．危险废物管理制度

危险废物管理制度包括排污申报登记，危险废物名录制度，危险废物统一鉴别标准、鉴别方法和识别标志制度，危险废物产生者处置、强制处置和集中处置制度，危险废物排污和处置收费制度，收集、贮存、处置危险废物经营许可制度，危险废物转移联单制度，危险废物台账制度等。收集、贮存、处置危险废物经营许可证制度是影响比较广的一个制度，目前，全国持有危险废物经营许可证的单位已经超过1500个，2015年全国各省（区、市）共颁发288份医疗废物经营许可证，实际经营规模达76.3万吨。

2．电子废物管理制度

《电子废物污染环境防治管理办法》（2007年，环保总局令第40号）明确规定：禁止任何个人和未列入名录（包括临时名录）的单位（包括个体工商户）从事拆解、利用、处置电子废物的活动。《废弃电器电子产品回收处理管理条例》（2009年，国务院令第551号）明确规定：对废弃电器电子产品处理实行资格许可制度，设区的市级人民政府环保部门审批处理企业资格；废弃电器电子产品应当由有废弃电器电子产品处理资格的处理企业处理。该条例同时还规定了目录制度、多渠道回收制度、集中处理制度、规划制度、基金补贴制度、生产者责任延伸制度等。《废弃电器电子产品处理资格许可管理办法》（2010年，环保部令第13号）规定国家对电子废物实行集中处理制度。电子废物管理的生产者责任制度或责任延伸制度在中国是执行比较成功的制度之一。

3．工业固体废物管理制度

《固废法》还明确规定了以下管理制度：①环境监测制度，国家建立固体废物污染环境监测制度，制定统一的监测规范。②信息发布制度，大中城市环保部门应当定期发布固体废物的种类、产生量、处置状况等信息，2014～2016年环保部连续3年发布了大中城市固体废物相关信息。③环境影响评价制度和“三同时”制度，建设产生固体废物的项目以及建设贮存、利用、处置固体废物的项目，必须依法进行环境影响评价；固体废物污染环境防治设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，必须经环保部门验收合格后方可投入生产或者使用。④现场检查制度，环保部门及其他监督管理部门有权依据各自的职责对管辖范围内与固体废物污染环境防治有关的单位进行现场检查。⑤固体废物跨区转移申请制度，未经批准的，不得转移。⑥限期淘汰制度，国家有关部门定期公布严重污染环境的落后生产工艺、落后设备的名录，限期淘汰被列入名录中的落后生产工艺、落后设备。⑦工业固体废物申报登记制度，产生工业固体废物的单位必须按照规定向当地环保部门提供工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。⑧还有分类收集制度、排污收费制度、限期治理制度、公众参与制度等。

4．生活垃圾管理制度

主要制度有：①地方负责制，城市生活垃圾污染源于地方，只会对地方的环境造成影响，因此，必须切实执行地方负责制；②征收垃圾处理费制度，早在2002年国家就出台了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知》（计价格〔2002〕872号），目前根据污染者付费的原则，全面开征垃圾处理费，以补偿垃圾收集、运输和处理的成本，并使垃圾处理企业有合理的利润；③市场准入和特许经营制度，放开城市生活垃圾无害化处理投资、建设、运营和作业市场，鼓励多种所有制企业和外资企业参与城市生活垃圾无害化处理设施建设和运营等。

5．循环经济和再生资源的管理制度

①规划制度，《循环经济促进法》规定县级以上人民政府应当编制循环经济发展规划，《再生资源回收管理办法》规定商务主管部门负责制定和实施再生资源回收行业发展规划；②回收名录制度，《固废法》、《循环经济促进法》和《清洁生产促进法》都明确规定废物列名管理，生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业必须对废弃的产品或者包装物负责回收；③生产者责任制度和经济激励制度，这两项制度是很多与固体废物管理相关的法规都强调的重要管理制度；④符合标准和行业准入要求制度，如《循环经济促进法》规定在废物再利用和资源化过程中应当保证产品质量符合国家规定的标准，《固废法》规定从生活垃圾中回收的物质必须按照国家规定的用途或者标准使用，《商务部关于加快再生资源回收体系建设的指导意见》提出完善再生资源回收的法律、标准和政策，商务部《试点城市再生资源回收体系建设规范》中关于回收体系建设要按照“七统一、一规范”的要求进行建设等；⑤分类收集制度，《循环经济促进法》和《固废法》均规定了生活垃圾应分类收集和运输，2001年建设部组织制定了《垃圾分类收集方法与标识》、《垃圾分类收集名词术语》和《垃圾分类收集统计与评价指标》，为生活垃圾分类收集工作提供指导依据；⑥还有信息统计和信息发布等重要制度。

6．进口废物管理制度

中国建立了完整的进口废物管理体系，设计了一系列的制度，主要有：①分类目录管理制度，《进口废物管理目录》采用动态调整管理模式，目录的形成经历了不断完善的过程，经过了多次调整，2015年环保部等五部门的第69号公告将原“自动许可进口类固体废物目录”修改为“非限制进口类固体废物目录”；②对限制进口类固体废物实行进口许可审查制度，其加工利用企业必须依法取得进口废物许可证，实行“一证一关”管理；③进口废物检验监管制度，包括实行国外供货商注册登记制度、国内收货人注册登记制度、装运前检验制度、口岸法定检验检疫制度等；④进口废物鉴别制度，2006年原国家环保总局发布了《固体废物鉴别导则（试行）》，2008年又发布了《固体废物属性鉴别机构名单》和《固体废物属性鉴别程序》，使固体废物鉴别成为进口废物管理中一项非常重要的制度。

7．固体废物管理主要政策

中国固体废物管理除了法律规定的一些长效机制的管理制度外，还有很多执行层面的配套政策，例如：

固体废物综合利用鼓励政策，国家鼓励社会资本进入资源综合利用领域，鼓励工业污染源治理第三方运营，垃圾焚烧发电技术入选国家发改委公布的低碳技术目录。

近几年国家实行基金补偿政策，累计向废旧家电拆解处理企业拨付基金92.44亿元，2015年的处理量较制度实施前增长上百倍，个体私拆现象基本绝迹。2011年，依靠以旧换新政策，全国共回收处理电子废弃物6000万台。

国家鼓励限制进口的固体废物在设定的园区内加工利用，圈区管理政策在推进园区内污染防治设施和基础设施集中建设、污染集中治理等方面发挥了积极作用。

为了扶持企业发展，调动固体废物处置利用企业的积极性，引导行业走向正轨，国家通常会出台一些税收减免优惠政策，例如，利用水泥窑协同处置危险废物较早的企业享受减免税收的待遇。

中国还制定了《危险废物污染防治技术政策》（环发〔2001〕199号）、《废弃家用电器与电子产品污染防治技术政策》（环发〔2006〕115号）、《城镇污水处理厂污泥处理处置及污染防治技术政策》（建城〔2009〕23号）等。

四 中国固体废物环境保护标准和规范

固体废物环境保护标准和规范成为中国固体废物管理的技术支撑，大致可分为固体废物鉴别标准和规范、固体废物污染防治技术标准、其他环保标准等方面。

（一）固体废物鉴别标准和规范

1．危险废物鉴别标准

中国于1996年和1998年分别制定了《危险废物鉴别标准》和《国家危险废物名录》，并于2007年和2008年分别对鉴别标准和危险废物名录进行了较大的修改，修订和完善了危险废物鉴别浸出方法和固体废物分析方法，而且建立了危险废物鉴别程序和技术规程，从而形成了危险废物鉴别技术体系，如图1－1所示。

《国家危险废物名录》中明确了采用的危险特性形式，包括易燃性（I）、腐蚀性（C）、反应性（R）、感染性（In）、毒性（T）五种特性。鉴别标准则由易燃性、反应性、腐蚀性、浸出毒性、急性毒性初筛和毒性物质含量六个危险特性鉴别标准和一个鉴别通则标准组成。2016年8月1日新修订施行的《国家危险废物名录》中列出了危险废物的类别、编号、主要危害和产生来源，增加了《危险废物豁免管理清单》。

2．固体废物鉴别标准和规范

《固体废物鉴别导则（试行）》（2006年第11号公告）是固体废物鉴别判断的最重要依据，目前环保部正在制定《固体废物鉴别标准通则》。

（二）固体废物污染控制标准

1．危险废物污染控制标准

危险废物污染控制标准包括：①《危险废物焚烧污染控制标准》（GB 18484－2001），对焚烧厂选址原则、焚烧物、焚烧炉的技术条件、废物贮存、污染物的排放、环境监测等提出了要求，尤其对多氯联苯（PCBs）的焚毁去除率和二英类物质（PCDDs和PCDFs）的排放限值做出了规定；②《危险废物填埋污染控制标准》（GB 18598－2001），对废物的入场要求和条件、选址要求、填埋场设计与施工的环保要求、填埋场运行管理要求、填埋场污染控制要求、填埋场封场要求、监测要求等有详细的技术指标或原则要求；③《危险废物贮存污染控制标准》（GB 18597－2001），对废物的贮存容器、贮存设施的选址与设计、贮存设施的运行与管理、贮存设施的安全防护与监测等有详细的技术指标或要求；④《含多氯联苯废物污染控制标准》（GB 13015－91），规定了含PCBs废物污染控制标准值以及废物的处置方法，适用于含PCBs废物的收集、贮存、运输、回收等过程；⑤《医疗废物集中处置技术规范（试行）》（环发〔2003〕206号）、《医疗废物焚烧炉技术要求（试行）》（GB 19218－2003）等。

2．工业固体废物污染控制标准

主要有《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》（GB 18599－2001）、《工业固体废物采样制样技术规范》（HJ/T 20－1998）、《水泥窑协同处置固体废物污染控制标准》（GB 30485－2013）、《水泥窑协同处置固体废物环境保护技术规范》（HJ 662－2013）、《固体废物处理处置工程技术导则》（HJ 2035－2013）、《农用粉煤灰中污染物控制标准》（GB 8173－87）、《废塑料回收与再生利用污染控制技术规范（试行）》（HJ/T 364－2007）等。

3．生活垃圾、污泥及类似废物的污染控制标准和规范

主要有《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB 18485－2014）、《生活垃圾填埋场污染控制标准》（GB 16889－2008）、《关于印发〈生活垃圾处理技术指南〉的通知》（建城〔2010〕61号）、《城镇垃圾农用控制标准》（GB 8172－87）、《农用污泥中污染物控制标准》（GB 4284－84）、《地震灾区活动板房拆解处置环境保护技术指南》（公告2009年第52号）、《灾后废墟清理及废物管理指南（试行）》（环保部公告2008年第15号）、《生活垃圾填埋场稳定化场地利用技术要求》（GB/T 25179－2010）、《生活垃圾综合处理与资源利用技术要求》（GB/T 25180－2010）、《生活垃圾卫生填埋技术规范》（GB 50869－2013）、《生活垃圾焚烧处理工程技术规范》（CJJ 90－2009）、《生活垃圾焚烧厂评价标准》（CJJ/T 137－2010）、《建筑垃圾处理技术规范》（CJJ 134－2009）等。

4．进口废物环境保护控制标准

中国允许进口部分境外固体废物作为原材料利用，进口废物必须符合环境保护标准要求。《进口可用作原料的固体废物环境保护控制标准》于1996年首次发布，2005年第一次修订。2018年，环境保护部会同国家质量监督检验检疫总局联合发布了修订后的《进口可用作原料的固体废物环境保护控制标准》，新标准自2018年3月1日起正式实施。新标准共有11项，涵盖冶炼渣、木/木制品废料、废纸或纸板、废钢铁、废有色金属、废电机、废电线电缆、废五金电器、供拆卸的船舶及其他浮动结构体、废塑料、废汽车压件等方面，各标准控制的重点是夹杂物和放射性污染。

（三）其他相关标准和规范

明确了一些固体废物有害特性的鉴别分析方法，如《固体废物腐蚀性测定玻璃电极法》（GB/T 15555.12），《固体废物浸出毒性测定方法》（GB/T 15555.1－15555.11），固体废物中重金属、有机物、氟化物、氰化物等成分及含量的分析测试方法。

相关标准和规范还有《生活垃圾卫生填埋场环境监测技术要求》（GB/T 18772－2008）、《生活垃圾分类标志》（GB/T 19095－2008）、《大件垃圾收集和利用技术要求》（GB/T 25175－2010）、《生活垃圾采样和物理分析方法》（CJ/T 313－2009）、《大中城市固体废物污染环境防治信息发布导则》（国家环保总局公告2006年第33号）、《环境保护图形标志固体废物贮存（处置）场》（GB 15562.2－1995）等。

五 中国固体废物环境管理发展历程和发展趋势

（一）固体废物管理发展历程

20世纪80年代以前，中国固体废物长期采用直接堆放和简易处理方式，很多沿着江河湖海水岸、山谷沟壑、城郊村镇道路两旁等就近堆填，基本未进行无害化处理；1981年全国工业固体废物产生量3.77亿吨，到1995年增至6.45亿吨，产生量最大的是尾矿，其次是煤矸石、粉煤灰和炉渣。城市垃圾由1980年的3132万吨猛增到1995年的10748万吨，以每年8.98%的速度增长，城市垃圾中可燃物增多，利用价值增大。总体来说，这一时期固体废物管理的法规体系尚不健全、管理水平较低、资金投入不足、缺乏处理处置设施、基础非常薄弱、处理处置技术远不能满足需要。

中国固体废物管理和产业的全面发展是在20世纪90年代中期，也就是1995年10月《固废法》出台前后，此时国内经济快速增长，国内废物和境外进口废物问题日益突出。在17个城市试点的基础上，国家环保局于1994年开始在全国推行固体废物申报登记制度以及许可证试点。为推动固体废物资源化和无害化，国家环保局开展了废物交换试点和推动废物集中利用、处理、处置。为了对固体废物，特别是危险废物实行“全过程”管理，上海、沈阳、深圳、吉林等城市先后实行了危险废物转移报告单制度。国务院、国家环保局和建设部还颁布了有关条例、标准和规程，如《城市市容和环境卫生管理条例》、《有毒化学品进口环境管理办法》、《农用粉煤灰污染物控制标准》、《防治尾矿污染环境管理办法》、《关于防止铬化合物生产建设中环境污染的若干规定》、《废多氯联苯污染控制标准》、《有色金属工业固体废物污染控制标准》、《含氰废物污染控制标准》、《城市垃圾管理办法》、《城市建筑垃圾管理规定》、《防止含多氯联苯电力装置及其废物污染环境的规定》、《关于严格控制境外有害废物转移至我国的通知》、《排放污染物申报登记规定》、《城市垃圾卫生填埋标准》、《城市垃圾好氧静态堆肥处理技术规范》、《城镇垃圾农用控制标准》和《生活垃圾填埋场环境监测技术要求》等。许多城市还颁布了地方性的工业固体废物管理条例和城市环境卫生管理条例，作为地方固体废物监管依据。中国还积极参加《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》的活动，国家环保局和海关总署发布了《关于严格控制境外有害废物转移到我国的通知》（〔1991〕环管字第098号），1994年11月国家环保局颁发了《关于严格控制从欧共体国家进口废物的通知》等，均明确规定禁止将危险废物转移到中国进行倾倒和处置。

以2004年12月新修订通过的《固废法》为标志，中国固体废物环境污染防治进入了全面快速发展的时期，有以下特点：一是固体废物环境标准和规范日益健全；二是固体废物产生源监督管理得到了高度重视和有效落实；三是司法介入打击固体废物违法犯罪活动；四是固体废物处理处置技术和资源综合利用技术得到进一步重视和发展，社会资本进入固体废物处理处置领域；五是固体废物污染防治能力得到加强，形成了全国四级固体废物环境管理的专业队伍；六是监督管理向精细化和规范化方向迈进。例如，2006年，成立了环保部固体废物管理中心，加强了技术支持单位的建设，中心人员不断增加，逐渐开展各类固体废物环境管理课题研究；2008年，环保部撤销原固体废物与有毒化学品管理处，分别成立了固体废物管理处和化学品环境管理处；2015年，环保部先后出台了多项政策文件及规范指南，促进了各地固体废物管理工作的规范，制定了《危险废物规范化管理指标体系》（环办〔2015〕99号）、《废弃电器电子产品拆解处理情况审核工作指南（2015年版）》（2015年第33号公告），发布了《固废法》第25条修订内容的公告（2015年第69号公告）及《限制进口类可用作原料的固体废物环境保护管理规定》（2015年第70号公告）等。

（二）固体废物管理发展趋势

1．以绿色发展理念统领固体废物污染防治工作

党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，提出树立节约集约循环利用的资源观，为推动固体废物污染防治提供了难得的机遇。“十三五”规划期间应以落实产废者责任为核心，以重点企业、园区和城市为依托，以市场为导向，以科技为支撑，以机制政策创新为保障，推进工业固体废物源头减量、分类规模化、高值化利用和无害化处置。一是落实产废单位主体责任，推动减量化；二是强化经济调节，培育产业市场，促进分类资源化；三是以有毒物质全过程控制为重点，控制有毒物质环境风险，将固体废物环境管理要求前置于产生源，减少末端处置压力。

2016年3月，工信部发布《2016年工业节能与综合利用工作要点》指出，要着力抓好工业资源综合利用，明确大宗工业固体废物综合利用率进一步提高，为实现“十三五”工业绿色发展打下坚实基础。具体包括：①统筹推进绿色制造体系建设试点示范。推进绿色制造标准体系建设；引导开发绿色产品；编制绿色工业园区评价指标体系；推进生产者责任延伸制度，开展电器电子领域生产者责任延伸试点，完善相关标准规范体系。②强化工业资源综合利用。组织实施京津冀及周边地区工业资源综合利用产业协同发展重大示范工程，推进一批重点项目建设；开展水泥窑协同处置生活垃圾试点，推进水泥窑协同处置生活垃圾及污泥示范项目建设；继续开展国家资源再生利用重大示范工程建设；制定建筑垃圾综合利用规范条件，发布符合废钢铁、再生铜、再生铝、废旧轮胎、废塑料等综合利用行业规范条件的企业名单；制定新能源汽车动力电池回收利用管理办法，开展回收利用试点。大力推行清洁生产。③加强有毒有害污染控制；会同财政部继续实施高风险污染物削减计划等措施。

2．固体废物污染防治是《“十三五”生态环境保护规划》的重要内容

2016年12月国务院发布的《“十三五”生态环境保护规划》有关固体废物的内容主要包括：

实现城镇垃圾处理全覆盖和处置设施稳定达标运行。加快县城垃圾处理设施建设，实现城镇垃圾处理设施全覆盖。提高城市生活垃圾处理减量化、资源化和无害化水平，全国城市生活垃圾无害化处理率达到95%以上，90%以上村庄的生活垃圾得到有效治理。大中型城市重点发展生活垃圾焚烧发电技术，鼓励区域共建共享焚烧处理设施，积极发展生物处理技术，合理统筹填埋处理技术，到2020年，垃圾焚烧处理率达到40%。完善收集储运系统，设市城市全面推广密闭化收运，实现干、湿分类收集转运。加快建设城市餐厨废弃物、建筑垃圾和废旧纺织品等资源化利用和无害化处理系统。

继续推进农村环境综合整治，推进美丽宜居乡村建设。因地制宜开展治理，完善农村生活垃圾“村收集、镇转运、县处理”模式。

合理配置危险废物安全处置能力。各省（区、市）应组织开展危险废物产生、利用处置能力和设施运行情况评估，科学规划危险废物利用处置设施，将危险废物集中处置设施纳入当地公共基础设施统筹建设。鼓励大型石油化工等产业基地配套建设危险废物利用处置设施。鼓励产生量大、种类单一的企业和园区配套建设危险废物收集贮存、预处理和处置设施，引导和规范水泥窑协同处置危险废物。淘汰一批工艺落后、不符合标准规范的设施，提标改造一批设施，规范管理一批设施。

防控危险废物环境风险。开展全国危险废物普查；2020年年底前，基本摸清全国危险废物产生、贮存、利用和处置状况。打击危险废物非法转移和利用处置违法犯罪活动，打击以原油、燃料油、润滑油等产品名义进口废油等固体废物。继续开展危险废物规范化管理督查考核。制定废铅蓄电池回收管理办法。制定危险废物利用处置二次污染控制要求及综合利用过程环保要求，明确利用产品中有毒有害物质含量限制。

推进医疗废物安全处置。扩大医疗废物集中处置设施服务范围，建立区域医疗废物协同与应急处置机制，因地制宜推进农村、乡镇和偏远地区医疗废物安全处置。实施医疗废物焚烧设施提标改造工程。严厉打击医疗废物非法买卖等行为，建立医疗废物特许经营退出机制，严格落实医疗废物处置收费政策等。

3．建立完善的社会主义市场经济条件下的固体废物管理机制

①增加投入，保证城市和乡村生活垃圾处置设施的建设符合战略目标。加大投资力度，争取短期内使城市生活垃圾无害化处理率达到100%，特别要加大国家对中西部地区城市生活垃圾处置设施的投资补助比例，根据当地条件促进城市生活垃圾的无害化处置，同时探索农村生活垃圾集中处置的模式和设施建设的投资模式，保证农村生活垃圾无害化处置的发展，尽快达到农村生活垃圾无害化处置的目标。

②制定城市生活垃圾处置费在城市基础设施运行维护费用或者城市财政总支出中的最低比例标准，制定国家对贫困地区城市、乡镇生活垃圾和农村生活垃圾处置费用补贴制度。

③开展“固体废物产生者责任制”和“生产者延伸责任制”的试点与示范，鼓励社会投资进入工业固体废物和危险废物再生利用和合理处置行业。

④通过强制收费和转移，鼓励和促进工业固体废物和城市固体废物的回收利用。

⑤通过市场整合，促进建设大型专业化固体废物管理企业。

4．构建科学合理的固体废物管理目标体系

制定国家和地方固体废物管理规划，明确提出各种固体废物源头减量、再生循环和无害化管理的阶段性和长远目标，建立固体废物管理指标体系，重点提出固体废物减量化指标和资源再生循环指标，促进固体废物再生循环体系的全面建立。

将固体废物管理指标纳入国家和地方环境保护考核指标体系中。