第二节 中国特色行政学的研究维度

首先，中国作为一个有悠久“行政”实践和思想传统的国家，研究中国特色行政学必然需要分析其发展历史；其次，行政学作为一门与实践紧密结合的学科，研究中国特色行政学，必然需要分析中国的行政实践与现实状况；最后，中国行政学作为一个外来学科，与国际行政科学的发展有着不可割裂的交融关系，研究中国特色行政学，也必然需要从国际视野进行比较研究。

一 历史维度

在历史传承上，治国理政的历史经验为中国行政学的理论创新提供了丰富的历史养料，这是一种区别于西方公共管理知识体系的内生性，决定了中国特色行政学的文化前提、史学根基和价值内核。一方面，中华文明体系经历过几乎所有的制度思想激荡和制度尝试。其中最具典型意义的有：上古神话时代的人类早期理想治理，夏、商、周所形成的奴隶制，春秋战国时代形成的人类历史上最为著名的思想黄金时期的大争鸣大激荡，长达两千余年的漫长大一统专制与分裂争鸣的交替所形成的中国独特的农业社会统治体系，工业革命中后期西方资本主义体系对中华传统体系的渗透所形成的强烈的自我否定与全盘西化的思潮，以马克思主义人类大同思想与中国现实所形成的中国特色社会主义体系，等等。中国几乎与所有的现代社会治理思潮有或多或少的接触和实践，充分的思想多源性和丰富的制度实践，在人类世界文明丛林中，是特殊而又具有典型意义的。[10]也可以说，在经历了数千年的历史演化后，中国几乎成了人类历史上唯一经历过所有公共管理体系与制度以及制度内在的不同思潮的国家。[11]由此，中国的行政学体系，从来就具有高度的世界性和包容性。另一方面，“与绝大多数国家相比，中国的传统社会延续时间长，没有根本性断裂”[12]。因此，中国的行政精神，经常是开放与保守并存、传统与现代交错的。悠久的历史传统和源远流长的政治文化，要求中国行政学尤其要警惕拒斥普遍性话语的学科框架和价值诉求，以防止掉入另外一种陷阱：将中国特色作为一种工具意义上的自我辩护。在行政学的研究中，“我们应试图理解和鉴赏他人的思想和体验，这将给我们提供一些新的发展道路”[13]。面对全球化、后工业化进程中出现的新问题，“应该积极地利用出现的机遇，来进行尝试和探索，而不是藏匿在意识形态之中，或是在价值的绝对性之中进行正面的角逐。只有这样，我们才能够卓有成效地对各种挑战作出回应”[14]。

二 现实维度

对于行政学这样一种与公共生活深刻相关的知识形态，学科的理论基础必然深受社会及其特有结构的影响。[15]因此，任何一种行政理论体系都必然是对其时代情境的抽象刻画，具有历时性、场景性和可批判性。自辛亥革命以后，中国开始现代行政理论的引入和自主性的探索。孙中山提出“三民主义”，主张主权在民、权力制约，认为“政”就是人民的事，“治”就是管理，管理人民的事便是“政治”。在孙中山的“权能分立”思想中，把国家权力划分成人民管理政府的政权和政府为人民服务的治权两种。政权包括人民的选举、罢免、创制、复决四权，即“直接民权”；治权包括行政、司法、立法、考试、监察五权，即“五权分立”。在“治权”的运行上，孙中山提倡专家治国，认为民权和国家政治相关，而政府的管理却应该赋予有专门能力的人。孙中山还提倡将国家的集中统一与地方的自治相结合，“中央与地方的权限分配，不当以中央或地方为对象，而当以权之性质为对象”。孙中山的五权分立、适度地方自治的行政思想，被誉为“达到了中国早期行政组织思想的最高水平，并已具有中西融合的色彩”。袁世凯时期，北洋政府首创近代文官制度的先河，实行了文官管理的职位分类制度。南京国民政府建立以后，依据“党治”原则建立了五院制的政府行政机构，但党治体制促成了个人专权局面的形成。国民政府也始终没有在县以下建立起有效的政府权威，使国家行政体系出现了断裂。尽管国民政府初步建立和发展了现代意义的公务员制度，但中央政府具有浓重的西方化、精英化色彩，与国民脱节严重。

中国共产党在革命的历程中，也不断生成和发展了自己的行政思想。1940年，毛泽东提出新民主主义论，将中国革命的历史特点分为民主主义和社会主义两个步骤，新民主主义的政治，即是各革命阶级联合专政的国体和民主集中制的政体。中华人民共和国成立以后，在参照苏联模式的基础上，中国逐步探索和建立起了计划经济体制。在计划经济体制的形成过程中，中国共产党在学习苏联经验的同时，也以苏联的经验教训为借鉴，总结自己的经验。毛泽东主席提出了马克思列宁主义普遍原理与中国实际第二次结合的重要命题，在《论十大关系》一文中明确了建设社会主义的根本思想是必须根据本国情况走自己的道路，作出了国家、生产单位和生产者个人的关系的利益兼顾，发挥中央与地方两个积极性，学习一切民族、一切国家的长处等重要论断。改革开放以后，以邓小平同志为核心的党的第二代领导集体重新确立了解放思想、实事求是的思想路线，形成了“一个中心、两个基本点”的新时期的党的基本路线，开拓了马克思主义的新境界，形成了新的建设有中国特色社会主义理论的科学体系。邓小平同志把马克思主义同中国实际和时代特征相结合，形成了关于社会主义行政管理的重要思想：行政管理，必须是坚持中国共产党领导的行政管理，必须是坚持社会主义道路的行政管理；理顺党政关系，建立强有力的政府系统；改革行政管理体制，精简机构，权力下放；提倡“两手抓，两手都要硬”；建立健全科学的干部人事制度；依法治国，实现行政管理制度化、法制化。江泽民同志提出了德治思想，强调党员领导干部的从政道德建设。胡锦涛同志为贯彻落实科学发展观，完善社会主义市场经济体制，建设社会主义法治国家，行政改革发展向深入推进，先后提出和发展了服务型政府建设、转变政府职能、深化行政体制改革、依法行政和行政问责的理论和实践。

纵观中国行政学的发展，关于行政与国家政治体制的关系，政府的职责与定位、中央与地方关系、行政价值、行政科学、行政法治、行政责任等问题的认识与实践不断深入。在近现代以来中国长期的探索过程中，从试图中西融合到盲目照搬西方，从片面强调学习西方经验到坚定不移地实行马克思主义的中国化和学习一切国家、一切民族的先进经验，中国的行政理论和实践日益开放而包容，并逐渐形成了稳定的“内核”，即中华民族自身的特点、马克思主义的基本原理及其中国化，并吸收和借鉴一切国家的先进经验。

三 国际比较维度

中国行政体系和行政思想具有充分的历史传承性、思想多源性和制度汇源性，秉承了中华文明长期以来的制度传统，又结合了世界最新的公共管理发展潮流，形成了既具有高度文明独特性，又具有高度适应性与现代性的特殊体系。[16]回顾人类历史，放眼当今世界，从历史与现实来看，在众多的人类制度历史中，具有较大的汇聚性和影响性的制度体，只有美国和中国两大制度体。对于美国而言，其开放性的移民政策，和自建国初期形成的特殊的民族汇聚特性，使得美利坚民族成为包容世界各个文明体系的一种特殊体系。然而，美国通过文明融合形成的制度汇聚性与中国经过长期历史演化形成的制度汇聚性，具有极大的不同。对于美国而言，由于其历史短暂，在建国伊始，制度体系几乎是完全凭空设计出来的想象体制，是美国建国元老们汇聚思想精华所形成的，并且因为其特殊的隔绝其他大陆的独特地理位置，使得这种极为特殊的想象构建体制能够存活下来，因此，美国体制的成功是具有极为特殊的偶然性和不稳定性的。相对于美国，中国的文化多元性与民族融合性，是数千年以来长期演化形成的中华文明体系及其思想激荡和制度尝试，并经过长期的各种民族融合阶段，最终形成的一种具有高度自我认同、同时具有丰富的开放性和包容性的多源思想与制度土壤。因此，中华文明是非常特殊的文明体系，其贯穿于中华民族发展历史的始终，具有高度的历史性与代表性。

中国的行政体系虽然起源于中国，形成于中国，但却从来不是单一的、封闭的，其既是世界文明交汇的产物，也在不断对外进行着文明的扩散和交流。当然，这种扩散与交流长期以来仅停留在传统中国可达的范围内，从而形成了以中华文明为核心的东亚中华文明圈。“中国”一词最早见于西周时期的“何尊”铭文：“余其宅兹中国，自之辟民”，意思是（周成王）将以此为中心治理天下，管理万民。此时的“中国”，就是指今陕西关中一带。此后，随着王朝疆域的不断扩展，“中国”这一概念，从关中、河南一带，拓展到整个中原地区，并最终扩展到了今天中国的绝大多数地方，乃至形成了蔓延至整个东亚的四方朝贡体系。这一扩展过程绝不是单向的制度形态的输出，而是不断在扩展过程中，与当地的文明融合吸纳，最终形成统一包容的文明体系。

近代以来，中国行政体系的开放特征更为明显。18世纪末期，中国逐渐与工业革命后期的西方产生了越来越多的接触，直到19世纪中后期，中国的有识之士非常明显地看到了自身在技术体系方面与西方的显著差距，从而开始了以洋务运动为核心的技术西化路线。随着西方科技的传播，现代世界的世界观体系和社会秩序观念也同时涌入了传统中国，随着一大批研究与翻译传播西方社会与思想的著作出现，中国在19世纪末20世纪初，迎来了又一次思想大震荡时期。从极端的西化，到对中华文化的正确认识，在反复的动荡融合中，逐渐将当代最优秀的思想融入中国管理体系之中。而马克思主义在中国的传播与中国化，则从众多思潮中的一支，到逐渐与中国的社会发展实践和传统的理想社会治理思想结合，形成了中国化的马克思主义，并最终指导中国共产党的革命实践取得胜利，建立了中国历史上第一个疆域完整的现代性国家。正因如此，当谈到中国需要什么样的公共管理体系时，就同时带有了世界属性与世界视角。[17]

正因为中国是如此特殊又具有如此的文化汇源性，中国所需要和构建的公共管理，将具备人类历史上最广泛的聚合性与代表性，也将具有最为广泛的适应性和稳健性。[18]因此，中国行政学理论的本土叙事，需要既从丰厚的传统资源中寻找学科知识的历史定位，又根植于当代治国理政的真实情境，而且面向人类创造的一切思想精华和科学理论。中国的行政学理论本就具有鲜明的开放性与世界性，在理论建构中，这种世界性与中国性是一体的而不是割裂的。“西方的文官制是中国早年出口的制度方法的改良品；韦伯的科层官僚原则在秦朝郡县制中就已有应用；而中国的国家理论基础，原创者是西方政治学人马克思。如果谈论行政理论的本土化研究，或许要从不论‘中外’、不问‘东西’、而是看什么最有道理、最有用、最能说清楚、最能以理服人的角度出发。最优秀的本土的东西，也最容易被世人认可，成为普遍的原则。同样，最通透的普遍真理，也最容易被更多的人接受，成为他们本土生活的追求和基石。”[19]“文明新旧两相依，心理东西本相同”，说的是中华文明与世界文明，是有相通之处的。西方理论中未必没有中国的基因，而中国的特色未必不具备世界意义。[20]从过程角度来观察，国际化和本土化是一个连续的有机体：国际知识的引进和消化属于国际化，立足本土需求的外来知识的加工和新知识的生产属于本土化，本土化知识有属于国际化的范畴。[21]不再把特殊国情作为排斥外来知识和国际视野的挡箭牌，展现出开放和包容的心态。作为一个有自信、有担当的大国，努力将中国行政实践的图景真实而生动地勾勒出来，使其融入世界知识体系，是中国回应全球公共管理改革与发展的题中应有之义。