第2章 文献综述

具有开创性的欧盟共同外交与安全政策一直吸引着众多研究者的目光。目前存在诸多的理论研究视角，相关的研究文献也十分丰富。但研究大多集中在如何扩大欧盟成员国在外交与安全政策上的合作，提高其共同行动的能力上，而对欧盟共同外交与安全决策机制本身的研究不多。

基于对欧盟共同外交与安全政策的独特性认识，学者们尝试运用各种新理论、方法和范式研究欧盟共同外交与安全的具体政策，涌现出了数量可观的研究成果，呈现出百家争鸣之势。对与本研究相关的研究资料进行分析，从研究方向上看大致可以分为以下三类：一是对欧盟共同外交与安全政策存在的基础和发展的动力进行探讨；二是对欧盟共同外交与安全决策模式进行分析；三是研究《里斯本条约》生效后欧盟共同外交与安全决策机制的发展和变化。

一 欧盟共同外交与安全政策的发展动力

一种观点认为合作是促进欧盟共同外交政策形成和发展的主要原因。怀特·布莱恩（White Brian）在《理解欧盟外交政策》中认为，尽管民族国家外交政策还是各行其是，但欧盟成员国已经认识到合作的重要性。[6]怀特是以欧洲外交合作为分析框架，来研究欧盟共同外交与安全政策产生的背景、制定的过程、存在的问题、运用的手段及政策结果的。他认为这些因素相互关联、彼此作用，最终形成了欧盟外交政策体系。[7]对这个体系的研究不同于传统的以国家为中心的现实主义理论的外交政策分析。

米切尔·史密斯（Michael E. Smith）所著的《欧盟外交与安全政策》同样认为，合作是欧盟成员国之间外交与安全政策存在和发展的基础和推动力。他认为欧盟作为国际行为体的特征主要有以下方面：一是代表所有的欧盟国家同非成员国家或国际行为体开展合作或解决外部问题；二是制定具体的行动目标；三是组织具体的政策实施。他指出：为了维护这种有影响的行为体特征，欧盟成员国家之间必须进行机制化的合作，在既定的条件下欧盟各成员国不能只考虑自身的利益，而是要通过追求共同外交与安全目标促进彼此之间的互相协调。[8]这种合作促使成员国之间最终形成一个解决问题的机制。他主要关注欧盟机制化合作的变迁，描述了由政府间合作到跨政府间合作再到超政府合作的发展轨迹。他的结论是：欧盟的外交与安全政策始终是一个在合作的同时实现机制化的发展过程。[9]欧盟也以文件的形式在积极推动欧盟与成员国之间的合作。《里斯本条约》明确规定：“成员国应共同致力于巩固和发展政治团结。成员国应克制任何与联盟利益相左或可能损害联盟在国际关系中作为团结的力量的有效性的行为。”[10]2017年3月发布的《欧盟未来白皮书》，为欧盟发展设计了“成员国延续现状、强化统一市场、建设多速欧洲、特定领域开展高效合作、推进一体化”等五种发展图景，希望通过欧盟成员国全方位合作，提高欧盟公民对欧洲一体化的认同和支持。[11]

另外一种观点强调欧盟成员国政治意愿和共同利益是推动欧盟共同外交与安全政策发展的关键因素。大多数现实主义学者认为，欧盟共同外交与安全属政府间性质，统一的共同外交与共同安全的可能性极小。斯坦利·霍夫曼（Stanley Hoffman）认为，欧盟作为一个整体，虽然存在一些自主、权力和政治合法性的安排，但是，“并没有发生忠诚地移交国家主权的现象，欧盟机构的权威仍然是有限的、有条件的、依附的和可扭转的”。他认为，国家仍然是“人民期望的主要载体，在国际体系中，各成员国仍然是权力的最高拥有者。尽管成员国的主权有一定限度的让渡，但不存在比国家更具包容性的政治共同体。因此，尽管一体化进程在发展，但民族国家较之过去仍是基本单位”[12]。在这种理论下，现实主义学者认为欧盟成员国在外交与安全等高级政治领域合作完全依据本国的国家利益，其并不愿放弃对外交与安全政策的实际控制权。在他们看来，制定外交政策是以国家利益为根本导向的，成员国仅将欧盟视为实现国家目标的可利用的工具。当成员国之间的国家利益产生严重分歧时，它们就会抛开欧盟，而倾向于使用本国的力量来实现其目标。[13]只有当欧盟主要成员国认为深入一体化所获得的收益远远超过其失去主权的代价时，欧盟共同外交与安全上的一体化才有可能向前推进。[14]因此，成员国的政治意愿和共同利益是实现共同外交的关键。欧盟也在积极设计行之有效的政策来维护欧盟的团结。2016年，欧盟公布的《共同愿景、共同行动：欧盟共同外交与安全战略》指出“强大的欧盟是一个能够进行战略思考、拥有共同愿景并且集体行动的联盟”；通过发展“意愿联盟”、强化“欧盟协调”来提升对外决策与行动成效；确定了团结、融入、责任和伙伴等四个原则；主要目标是在内部确认共同威胁并寻求政策平衡。[15]相对于欧盟在经济领域不断取得的双赢的局面，在外交与安全政策等高级政治事务上，民族国家和超国家机构之间仍是零和博弈关系。由于仍然十分看重安全、防务等高政治领域的核心主权，因此具有特殊利益和偏好的成员国在某些问题上与欧盟的整体目标无法达成一致。[16]因此，这种理论认为，欧盟共同外交与安全政策实现的基础在于成员国的共同利益，超国家因素不足以确保欧盟共同外交与安全政策的一致性和有效性。[17]

还有一种观点强调制度安排是形成欧盟共同外交与安全政策的主要推动力。20世纪80年代和90年代，欧洲一体化进程有了实质性的进展。虽然欧洲共同体并没有取代传统的民族国家政府，但两者却在某种程度上相互融合，欧盟作为一个整体与成员国政府之间形成了一种特殊的共生关系。欧盟是一种治理体系，拥有自身的合法性、意志、议程和制度性权力。[18]一旦成员国就欧盟应当追求的某个目标达成基本接近的意愿，它们就会主动参与到这一进程中。在这一进程中，它们各自的利益和偏好通过一定的制度框架进行协调和重塑，最终达成妥协。[19]卡伦·史密斯（Karen Smith）认为，欧盟拥有一定的制度自主性，而不仅仅是成员国实现特定利益的工具。欧盟通过制度安排与成员国分享权力，而这种权力在许多重要问题领域都已经超出任何一个成员国政府的控制。在新制度主义看来，超国家的制度可以通过以下三种方式塑造欧盟的共同外交与安全政策：一是通过已有的超国家机构的议程设置权，促使成员国在外交与安全领域进行合作，以实现共同的利益；二是通过欧盟在经济领域的决策权威来促进成员国在政治领域的合作；三是通过改革欧盟共同外交与安全决策程序和制度化规范来创造合作的环境和条件。[20]这种观点的实例，就是部长理事会的投票机制——采用特定多数的表决机制迫使成员国为了一定程度的共同利益而结成联盟。[21]尽管欧盟共同外交与安全决策机制代表着政府间主义的合作模式，但是随着时间的推移，特别是布鲁塞尔日益成为欧盟共同外交与安全政策的决策中心，其机制和程序已经进入制度化过程。[22]2017年，欧盟对外行动署（European External Action Service，EEAS）发布的《欧盟六十年》指出：“国际体系的规制基础受到广泛质疑，欧盟将会在维护、增强和扩大全球秩序方面扮演一个不可或缺的角色。”[23]

总之，根据新制度主义的逻辑，欧盟共同外交与安全决策机制是促进欧盟成员国实现共同外交与安全的重要因素，而且随着决策机制的不断完善，欧盟的共同外交和安全也会最终实现。

二 欧盟共同外交与安全政策的特点

艾尔克·卡尔曼（Elke Krahmann）所著的《欧盟外交政策的多层网络》认为，欧盟共同外交与安全政策是一种多层级的网络结构，其形成是一个相当复杂的过程，仅仅用政府间主义或超国家主义不足以解释欧盟政治一体化进程。他将欧盟共同外交与安全政策的决策结构分为欧盟、成员国政府和成员国国内三个层次。在这个网络结构中，欧盟机构、成员国政府和利益集团形成多重利益的互动。卡尔曼将多层级治理理论用于欧盟共同外交与安全政策的研究。他认为，尽管当前的欧盟共同外交与安全政策还主要由核心成员国政府主导，但共同外交与安全决策日趋向超国家决策方向发展，超国家机构、利益集团甚至国内公众的舆论，都可能绕过成员国政府，通过各种方式直接或间接地影响欧盟共同外交与安全政策的制定。[24]多层级治理并不是不重视国家的重要性，而是将国家的决策权力置于一个可以协调和互动的框架中来运行。在这种视角下，国家间主义和超国家主义并不矛盾，而是相辅相成的。超国家力量的发挥离不开成员国政府这个杠杆，而成员国要想更好地发挥作用也离不开欧盟这个超国家机构。而且，欧盟一体化的发展和身份的认同，并不以要求欧洲公民和政治精英放弃对本国家的忠诚为前提，而是塑造和确认欧盟整体利益，使其作为国家利益的一个重要组成部分。[25]美国学者布伦特·奈尔森（Brent Nelson）明确提出，“如果不把超国家主义和政府间主义看作是两个相互竞争的理论，而看作是在一体化不同阶段和层次上所做的分析，那么这两个视角就可以合在一起，从而在欧洲一体化的动因方面观察到一个较为完整的图像”[26]。由此可见，多层级治理理论认为，欧盟共同外交与安全政策的主要特点是一种网状多层级决策模式，政府间因素和超国家因素会长期存在于这一决策机制中。

国内学者对欧盟共同外交与安全政策也进行了大量的研究。刘文秀、埃米尔·J.科什纳等著的《欧洲联盟政策及政策过程研究》[27]一书，从总体上研究了欧盟的政策领域和政策制定的主要机制，反映了欧盟动态政策发展过程。其将欧盟众多的政策领域分为四类：经济一体化政策、功能政策、部门政策和对外政策。在四类政策领域中，经济一体化政策占据较重要的地位，而共同外交与安全政策尚处于探索和形成过程中。该书对于欧盟共同外交与安全政策主要从历史的角度概述其起源和发展，评述其法律基础、政策内容和组织机构，分析其发展动力和制约因素，并对其前景做出展望。吴志成在《治理创新：欧洲治理的历史、理论与实践》[28]一书中运用治理理论来探讨欧盟治理的超国家机构设置及其决策程序，以及以辅助性原则作为欧盟超国家机构与成员国政府之间职权分工的依据。作者运用欧盟决策层级理论将欧盟决策分为超体系层级、体系层级和次体系层级决策。陈志敏、古斯塔夫·盖拉茨所著的《欧洲联盟对外政策一体化——不可能的使命？》[29]一书，从欧盟对外政策一体化的角度通过对其历史发展的研究提出对外政策一体化的原因，从一体化和国际关系理论的角度探讨欧盟对外政策，认为欧盟共同外交与安全政策是超国家主义、强大的政府间主义和布鲁塞尔化等多种机制并存的复合行为体。余南平主编的《欧盟一体化共同安全与外交政策》[30]、郑启荣主编的《全球视野下的欧盟共同外交和安全政策》[31]、宋新宁和张茂明的《欧盟共同外交与安全政策的由来与发展》[32]、房乐宪的《欧盟共同外交与安全政策及其运作》[33]、张茂明的《共同外交与安全政策：机制、动力与问题》[34]、陈绍锋的《共同外交与安全政策的动态发展及其制度性缺陷——以科索沃战争为个案》[35]、朱世龙的《欧盟共同外交与安全机制发展演变——兼论欧洲大国地区安全领导实践》[36]、崔洪建等的《欧盟全球外交安全战略及其影响》[37]，对于欧盟共同外交与安全政策的研究基本上是从这一政策的发展、主要内容、发展动力、存在的问题以及未来的发展前景等方面进行分析的。

三 《里斯本条约》生效后的新发展

《里斯本条约》的主要目标之一，是通过设立共同外交与安全政策高级代表兼欧盟委员会副主席一职，以及相应的对外机构，提高欧盟的对外决策效率和一致性，从而提高欧盟的国际地位和增强其影响力。《里斯本条约》出台后，许多学者对其进行了研究，关于欧盟共同外交与安全政策，已有研究主要关注《里斯本条约》涉及的政策导向及其功能。克里斯蒂安·默林（Christian Merlin）在《“持久合作框架”对欧盟安全政策及防务能力的影响》一文中认为，《里斯本条约》规定的“持久合作框架”是欧盟共同外交与安全政策改革的核心，其反映了成员国在外交与防务领域合作上的可能，这将促使欧盟共同安全合作能力的形成，并使军备合作更具有一致性和高效性。但是，“持久合作框架”怎样组织、如何运行，《里斯本条约》并未予以具体说明。[38]马丁·克雷默（Martin Claimer）在《有远见的建设》一书中，主要研究的是如何设置欧盟外交部的职能，如何确立欧盟外交部的法律地位、权限以及成员国在人事安排方面的作用。研究的目的主要是避免欧盟外交部成为欧盟内的第28个外交部或成为欧盟机构自我利益的傀儡，而应让欧盟的对外行动更具有一致性和有效性。[39]

对于《里斯本条约》生效后的欧盟共同外交与安全政策的研究还集中在对《里斯本条约》政策的效果进行评估上。斯蒂芬·卡斯尔（Stiffen Coarser）在《〈里斯本条约〉未能提升欧盟在全球舞台上的地位》一文中认为，条约生效以来，外界对欧盟领导能力的困惑反而加深。该条约在很多问题上表述不清，引发诸多掣肘因素，包括阿什顿的团队人员不足，范龙佩试图把经济政策作为工作重点造成与巴罗佐的关系紧张，欧洲议会新获得的权力使解决国际问题的决策过程变得复杂，等等。[40]克劳迪亚·马约尔（Claudia Mayor）所著的《里斯本之后的欧盟外交安全和防务政策》认为，《里斯本条约》计划通过大规模改革来改善欧盟外交、安全政策的一致性和效率，不过这一系列改革的有效性受到旧有机制的限制，尤其是成员国仍保持关键角色，决策过程仍主要采取一致通过的原则。因此，尽管进行了改革，欧盟对外关系领域也无望产生根本性变化。欧盟成员国之间外交、安全政策的差异不可能消失，欧盟外交行动能否成功的关键仍取决于各成员国寻找共同解决方案的意愿，以及是否同意在政治和财力方面出力。

四 对既有研究成果的评析

既有研究从多个侧面阐述了欧盟共同外交与安全政策的发展和现状，对欧盟共同外交与安全政策的特性和前景提供了多种解释。这些研究一方面体现了理论之间的相互融合渗透，另一方面也清楚地表明了理论流派之间的分歧和对立。现实主义理论强调国家利益是一国生存和发展的基础，也是其制定外交政策的依据。欧盟共同外交只有建立在共同利益的基础上才具有合法性和生命力。随着共同利益的扩大，欧盟共同外交与安全政策仍可能进一步发展。新制度主义着重分析成员国之间的合作如何促进欧盟政治一体化进程，但是这种分析是建立在现有权力结构和成员国共同利益的基础之上的。多层级治理理论强调政府间因素和超国家因素的相互协调，成员国和超国家机构两者之间的博弈不属于零和关系。可以说，每种理论都可以为相关的研究提供一个与众不同的切入点或分析解释视角，也为本书深入研究欧盟共同外交与安全决策机制奠定了基础。