第一章 导论

一 问题提出

20世纪90年代，欧美国家掀起了“治理”理论研究和实践研究的热潮。随即，治理这一理论也被引入教育领域，掀起了公共教育治理活动。在我国，教育治理的理论研究和实践活动大致在20世纪90年代末21世纪初开始兴起，并随着时间的推进呈现勃发之势。党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。在这种背景下，教育治理研究和实践得到进一步推进和发展。

在新的历史时期，教育治理能力现代化的研究和实践必须提上日程。一方面，教育治理在推进国家治理现代化中发挥着基础性、全局性和先导性的重要作用。（1）基础性。国家治理体系和治理能力现代化的关键是人的现代化。因此，国家治理现代化要切实提升全民族素质。教育作为人力资本的生产者，不仅是经济社会存在和发展的动力，更是国家治理体系和治理能力现代化的基础。在推进国家治理现代化的进程中，人的受教育程度及经教育后所获得的知识和才能已经成为促进国家治理现代化的决定性因素。因此，教育治理在国家治理现代化进程中发挥基础性作用，没有先进的教育治理理念、优秀的教育治理能力，不可能有好的教育，继而为国家治理现代化提供良好的“人才”和“知识”基础。（2）全局性。教育事关社会主义现代化建设的全局，事关国家治理现代化的全局。教育在社会发展各方面具有重要的功效，大到国家的工农业的发展、国防的建设、科技的现代化，小到一个地区的经济振兴、事业发展，都需要教育提供相应的知识、人才等加以支撑。[1]因此，提高教育治理能力和水平在国家治理体系和治理能力现代化建设中关系到方方面面，发挥着全局性作用。（3）先导性。习近平总书记指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。推进国家治理现代化的首要问题是精神价值，它既是国家治理现代化的制高点，也是切入点、突破点和着力点。毫无疑问，弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观离不开教育治理工作。由此可见，教育治理在推进国家治理现代化进程中发挥先导性作用。有研究者提出，教育治理是国家治理的重要构成，教育治理能力现代化是国家治理现代化的必然要求，教育治理能力现代化对我国教育现代化的发展产生了直接的影响。[2]

另一方面，从国际上看，推进治理能力现代化是教育发展的趋势。推进教育治理能力现代化，已进入各国政府的视野当中，并成为一项正在实施和推进的教育策略。20世纪80年代中期以来，在基础教育领域美国政府开展了公共治理改革活动，其做法是在公立学校试行内部尝试多元中心治理，打破官僚制结构，并用“凭单制”形式推进择校制，整顿“失败”学校。[3]在日本，政府教育主管部门制定了一套完善的学校设置标准，涵盖幼儿园、中小学、高等教育机构，通过完善教育标准体系为质量提高提供了重要保障。在英国，政府通过信息公开制度实施多元主体治理。做法是：政府制定学校表现评价指标，将每一所中小学“学校表现表”向社会公布，表现表包含学生群体、核心科目统一考试与教师评价结果、进步测量与增值测量、缺勤、教师、经费、督导评价等100多项评价指标和信息项目，从而，整个社会（包括家长、公众）能够全面了解学校的相关信息。[4]不难看出，虽然各国教育治理方面的措施不一，但是，发挥政府、学校和社会各界的力量，形成合力，提高治理能力现代化水平是基本的目标指向。

事实上，近些年来，无论是政府，还是学校，在教育发展和管理方面都付出诸多努力，取得显著成绩。以基础教育为例，《2015年全国教育事业发展统计公报》显示：截至2015年底，全国共有义务教育阶段学校24.29万所，招生3140.07万人，在校学生1.40亿人，专任教师916.08万人，九年义务教育巩固率93.0%。全国高中阶段教育共有学校2.49万所，招生1397.86万人，在校学生4037.69万人，高中阶段毛入学率87.0%。简言之，教育发展形势喜人，成果显著。而这些，显然离不开政府治理改革和治理能力的提升，否则，当前的教育不可能有如此骄人的成绩。

综合上述，在今后一段较长的时间，必须关注和推进教育治理能力现代化的研究和实践，进一步提高教育治理能力和水平，为国家治理体系和治理能力现代化贡献“教育”治理的力量。

必须指出，在全国教育发展以及教育治理水平全面提高的背景下，必须进一步关注边疆民族地区教育治理能力现代化的研究和实践。这是基于以下两点原因。

第一，边疆民族地区教育发展迫切需要加强治理能力现代化研究和实践。客观地讲，边疆民族地区大多处在偏远的山区，自然地理条件恶劣，加上群众大多文化水平不高等客观条件，限制了本地区教育的发展。教育环境、资源设备、教学内容、师资、学校管理等多方面均存在很多问题。主要有：边疆民族地区对教育的重视程度远不如内地，教育发展起步较晚，文化积淀较浅；大部分边疆地区经济基础较差，经费投入不足制约着当地教育的发展；教师教育教学水平有限，真正能熟练使用多媒体教学手段的人为数不多；边疆民族地区的教育管理水平比较薄弱，政府、学校、社会和企业多元治理教育，提升教育治理水平的共治格局还在培育中，学校内部治理现代化水平偏低，使教育呈现出投入大、产出偏小状态，教育发展水平处于缓慢提升中。上述这些问题，亟须我们关注边疆民族地区教育治理能力，提出有效的提升策略，以推进边疆民族地区教育现代化水平提高。否则，边疆民族地区教育发展必将影响全国教育的总体发展。

第二，边疆民族地区教育发展迫切需要探索“独特”的治理能力和治理经验。如上文所言，边疆民族地区教育有这样或那样的问题，这些问题往往是非边疆民族地区教育或发达城市地区所不具有的。例如，边疆民族地区对教育的重视程度不够，文化积淀较浅，许多少数民族家庭不愿意把子女送到学校接受义务教育，一些地方的政府就通过发挥宗族中的积极因素和乡规民约来治理这一问题，效果较好。这种情况在非边疆民族地区或发达城市不多见。再如，对于边疆民族地区的少数民族儿童而言，他们的母语并非汉语，学习汉语对其而言就是一门“外语”，而现有的教育体制下，他们还需要学习英语，这样就增加了他们的学习负担，导致其厌学、辍学。面对此问题，是否可以有专门针对边疆民族地区教育的治理政策，这需要我们加以研究和探索。显然，边疆民族地区教育发展的特殊性迫切需要探索“独特”的政府治理能力，解决该区域独特的教育发展问题。

第三，边疆民族地区教育治理能力现代化经验有望提供治理“范式”。在认识论上，从一般到特殊，以及从独特到一般是两条认识事物发展的有效路径。在教育治理领域，前者可指将一般的治理经验用于特殊区域；后者可指将特殊区域的治理经验上升成为一般治理经验，加以推广。显然，边疆民族地区教育发展的特殊性，决定着其教育治理能力和治理经验具有特殊性。这一特殊的治理经验不仅能够解决该区域的教育难题，而且能够为区域外的教育治理提供新的治理范式和模型，为解决其他的教育发展难题提供新的思路、方法和切入点。就此而言，研究边疆民族地区教育治理能力现代化具有特殊的方法论意义。