二 规制质量是规制效能的关键

政府规制质量理论以政府内规制理论为基础，它从政府内部的视角来考察并解决政府规制在制定和实施中所存在的质量问题，并侧重能够通过采取合理的规制政策、工具等实施规制的源头达到解决政府规制内部缺陷问题并获取高水平政府规制能力。政府规制理论是不断发展与深化的。当前政府规制理论研究的重点逐渐转向对政府规制机制的关注，问题的重点不再是需不需要规制，而是怎样规制，如何能够提高规制效率的问题，即更加关注规制质量的问题。政府规制质量的高低与能否形成有效的具体产业规制政策有直接关系，是规制体系中的关键节点。总之，当前对政府规制质量问题的研究成果丰富，且多集中于实施规制的政府如何提升政府规制质量的政策分析及实施工具、方法等方面，但出现理论研究落后于规制实践发展的现象。

Claudio（2004）指出，规制质量是一个复杂的概念，主要包含规制质量是治理质量、规制质量是过程质量、规制质量是结果质量和规制质量是上述三者不同组合的统一等方面的特点。此外，Claudio（2004）在规制指标结项报告中对规制质量进行了界定，他认为规制质量的概念可以从实施工具、实现标准以及指标体系三个方面进行细分，但在目前对实现规制质量工具的认识较为统一的背景下，主要从实现规制质量的工具角度对其概念进行界定，指出规制质量是相关利益全体行为的优化。Jacobs（2004）认为规制质量的含义是如果市场机制效果低于政府规制领域放松规制，可以实施更多规制从而使得政府与社会规制有效率，能够以较低的成本获取高标准的安全与环境保护。Antonio等（2004）也指出面对不同群体规制质量的含义存在差异。衡量规制质量的指标应该与促使规制措施产生理想效果的能力相关。Baldwin等（2010）认为规制质量来源于规制的合理性，规制质量理应包含立法机构的命令、问责、效率等要素，规制质量的评估应当重视规制的实际效果。Kirkpatrick等（2004）认为，规制质量的判断应当从规制结果的质量和规制过程的质量两个方面考量。Anthony（2005）构建了关于规制质量的公式，规制质量的认知=F（政府信用）=F[f（政府结构）]，即规制质量认知是政府结构的复合函数，并构建了规制质量的模型。

随着规制改革的不断推进，在世界环境问题日益尖锐的背景下环境规制问题面临新的挑战，为了提升环境规制质量，大量西方国家相继制定了本国环境规制质量原则或标准以维护本国环境规制制定和实施过程的质量。优质环境规制的原则或标准表明了规制质量的原则性特征，是各国制定并实施环境规制政策的主要参考标准。传统环境规制工具的局限性是环境规制质量原则制定的核心驱动力。命令控制型环境规制工具的局限性主要表现在规制效能、规制的有效性、规制经济效率、规制管理四个方面。

1995年经济合作与发展组织制定并颁布了第一个规制质量的世界标准，该标准倾向于解决环境规制的制定质量问题。1997年《经济合作与发展组织关于规制改革的报告》扩展了优质规制原则的内容，倾向于对现存规制质量的控制。2005年经济合作与发展组织对规制质量与绩效指导原则进行了修改，并扩充了解释内容与从属建议，该体系从全局视角来指导政府规制质量的发展方向，它提出了在广泛的政治层面进行监督改革、建立明确的目标和框架等指导方针。这为各国在实施规制改革进程中制定国家规制政策提供了借鉴。

环境规制质量是政府规制质量的重要组成部分，具体是指政府制定并执行环境规制政策达到既定环境规制目标的能力以及实现程度。环境规制质量应该包含政府环境规制能力以及既定环境目标实现程度两个方面。