1.2009年后的住房挑战

1.1 2009年经济大衰退造成的主要影响

2008年爆发的全球金融危机冲击了世界绝大多数国家的经济部门，并在2009年造成了20世纪30年代大萧条以来最为严重的全球经济衰退。接连迸发的双重危机重塑了整个世界的经济结构，对大多数国家的住房体系也造成了重大的影响。

这场被当时的美联储主席伯南克(Ben Bernanke)称作“比大萧条有过之而无不及，全球历史上最严重的金融危机”,¹始作俑者是处在世界金融轴心的欧美银行体系。这些银行体系的规模之庞大，远远超过了它们本应服务的非金融经济体。特别是由于监管缺失或监管不善，创新型的高风险金融产品领域一度野蛮生长(从事此类交易的机构被称作“影子银行”)，导致全球金融市场内杠杆水平居高不下、各国银行体系间的资产负债盘根错节，最终积重难返。(Tooze,2018)。

2018年全球经济已然步入新的分水岭： 为首的数家中央银行开始逐渐收回它们在过去10年中为支持经济发展而释放的大量货币，利息和通胀水平随之抬升。世界政治环境也发生了深刻变化： 各国支持自由市场的共识已在金融经济双重危机下产生动摇。以美国为代表的全球高收入经济体在过去70年间一同塑造的全球政策环境在未来或将难以为继。

全球金融危机爆发后的10年间，人们对金融市场是否变得更加稳定、能否更加游刃有余地应对未来冲击等问题的观点并不统一(IMF,2018)。然而值得注意的是，根据国际比较研究的数据指标，中国金融体系的风险水平也处于高位。造成这种局面的直接原因就是中国从2009年经济大衰退之后一直采取的扶持就业、促进增长的货币政策和财政政策。

中国面临的一大转型挑战即是通过制定新的政策，摆脱过去10年(2008—2017年)的信贷驱动增长模式。而新出台的金融和财政政策必将直接改变地方政府和普通家庭的决策行为，从而对住房市场产生非比寻常的影响。尽管基数较小，近年来中国家庭的债务正快速增长；而高负债水平下抵押贷款价值的下降常常是造成房地产泡沫破裂的直接原因之一(IMF,2017)。²

1.2 五大结构性变化正在形成一个全新的住房政策环境

在当前瞬息万变的全球环境下，我们很难预测某一特定的住房制度能在多大程度上实现其预期的社会、政治、经济和环境目标。一体化的国际市场使得一国爆发的危机可能波及各国，因此国家层级的住房政策必须兼顾内外挑战。不但如此，由于不同规模城市之间以及城乡之间的住房条件存在显著差异，制定地方层级的住房政策也绝非易事。

为什么加拿大的住房制度就能在2008年全球金融危机期间更好地应对来自各方面的冲击？又是什么原因使得2018年加拿大各大城市的住房条件如此不同？为什么2008年全球金融危机对东亚住房市场造成的负面影响远小于1997年的亚洲金融危机？有些住房制度相比之下能更好地满足民众的需求、促进社会的共融、提升城市的包容性——以新加坡为例，不但住房市场准入门槛低、居民住房可支付能力强，而且房屋的质量亦有所保障，这又是为什么？

我们需要对住房这一经济社会的复杂产物进行分析和管理，其原因有四：第一，住房的耐久性强，其使用年限可达数十年之久；第二，不同住房之间的结构特点和户型设计可能千差万别；第三，其价值不仅取决于房屋本身的特征，还与其所在社区的各种特点息息相关；第四，住房的融资、建设和纳税通常会受到国家和地方政府的广泛监管。

此外，国家或地方的结构性因素也会对住房制度产生不同程度的影响。这是因为在住房制度的形成过程中，各种偶发性的历史事件以及公共和私有部门对内外部冲击的应对可能会在长期造成持续性的影响。因此住房制度会随时间推进发生不可预见且不可逆的动态演化(David,2000)。这种路径依赖包含以下5个维度：

(1) 物理层面。源于房屋的长期使用寿命、土地利用规划和其他城市规划形式之间的相互作用。

(2) 法律层面。新法律的制定必须考虑到现行法律，特别是关于产权的宪法和法律定义。

(3) 制度层面。各项法律、政策和政府规定会影响当地房地产行业及房地产开发的组织形式和竞争能力。

(4) 经济层面。当前的经济状况会促使或阻碍社会不同成员积累其青睐的住房资产。

(5) 社会政治层面。经济适用房和社会保障性住房的政策会受到主流社会政治观点的影响，而这些观点在不同时期可能会迥然不同。

中国现在已经拥有全世界规模最大、价值最高的住房体系，而几十年前计划经济时代的种种结构性安排时至今日仍影响着住房市场的表现和住房政策的设计。譬如1998年的国企改制和住房改革，一方面加剧了家庭收入分配不平等的情况，另一方面也促使了大量高净值家庭的产生，进而也推动了以高收入家庭为主的对新房需求的态势。特别是在大型工业城市当中，居住登记制度(即“户口”)限制了从农村迁往城市的低收入群体享受住房和其他城市服务的机会。城乡土地产权的显著差异对城市的空间结构及土地市场的效率产生了重大影响。而1994年的政府财政改革更使得各地为保收支平衡，不惜举债也要重金开发土地和房产市场。

除去住房难、住房贵的常见问题，住房政策还需应对5项新的结构性变化所带来的挑战。这些在不同程度上影响高收入住房体系的结构性变化正在塑造国家住房的发展路径，不但左右公众对住房表现的判断，亦会改变有效住房政策设计原则。不但如此，这五大结构性变化彼此之间相互作用，其具体情况因国而异且难以量化。

(1) 人口结构性变化与老龄化

人口老龄化这一难以逆转的渐进结构性变化对住房体系的内部组织和外在表现有着深远影响。老龄化的社会通常具有以下三种特征： 总体生育率下降、预期寿命延长、各年龄组的生育率和死亡率的差异以及因此在长期形成的婴儿潮/回声潮或回声潮/婴儿潮情况——这种小规模的人口繁荣和衰退在不同时代都曾对住房需求水平和结构产生过直接的影响。

现如今， 总体生育率指标低于标准人口替代率2.1(为维持人口规模不变所需的生育率)的国家越来越多。造成总体生育率下降的重要原因有二： 一是不同受教育程度的女性社会经济地位都相对较低；二是经济结构中消费占GDP比例较小，即在一定的人均GDP下生活水平更低而生活成本更高。因此，中国为扩大内需、拉动家庭需求消费而推出的新经济平衡政策可能会对总体生育率产生影响。

多年来，整个东亚社会(中国、日本、韩国和新加坡)人口指标变化的速度和幅度都居全球之首。尽管在新加坡这样的小型城市经济体内，原住人口的结构性变化常常因为大量特定阶层移民的涌入而变得不甚明了，然而美国人口普查局的数据已经表明，东亚地区的总体生育率实属全球最低。当然，人口老龄化这一问题并非东亚独有，德国、意大利等欧洲大国也正经历着快速老龄化的过程： 新生儿越来越少、人均寿命越来越长、65岁以上的人口比例迅速增长、劳动力供养非经济活动人口的压力持续上升，对于一人独居房屋的需求也因为家庭规模缩小而有所增加。通过国际移民来改善人口结构的做法则在大多数国家都存在政治上的争议。

从人口统计学的角度来讲， 65岁以上人口占比达到7%的社会被定义为“老龄化”；当达到14%以上，就是“老龄”社会了。德国从“老龄化”到“老龄”社会的转变历时40年之久，而目前全球老龄化速度最快的国家日本只用了24年，现在正处于老龄化的韩国甚至有着赶超日本的势头。中国从事经济活动的劳动力的规模自2012年起开始下降，尽管政府试图通过鼓励生育以扭转这种局面，然而城市里高昂的子女生活教育成本却使得新推出的政策效果并不显著。得益于优质的医疗卫生系统和良好的生活方式，日本人的预期寿命是世界第一；因为类似的健康和社会因素，韩国人的平均预期寿命也已超过90岁。另外，全球各国的女性预期寿命普遍高于男性。

与政治经济决策对即时性的强调有所不同，人口变化过程相对缓慢，且呈长期渐进趋势，因此老龄化问题长期以来并未被纳入各国宏观经济分析和管理的考量范畴。对于规模小、内聚力强且眼光长远的社会，或许可以像爱沙尼亚这样因为推行提高女性地位、改善家庭生活条件的政策成功提高总体生育率。否则就会像日本这样，直到出现了非常严峻的人口变化才开始将这一问题考虑进国家政策当中。2018年日本安倍政府设立了全国性的“百岁人生社会的规划设计理事会”,³然而具体采取何种实际行动以改善居民住房及其他生活条件仍旧取决于日本各自治地方政府。

(2) 收入与财富不平等及失业风险的加剧

全球金融危机发生之后，各国政府纷纷选择通过促进储蓄和增加税收来筹集财政资金支援金融机构，很快，经济不平等就成为备受瞩目的政策议题。一些家庭因无力偿还住房抵押贷款而不得不宣告破产，针对它们的救助项目往往既不完善且进展缓慢。根据托马斯·皮凯蒂(Thomas Piketty)的研究，高收入群体占有发达经济体的主要资本，其收入和财富在社会中的占比更是有着不断提高的趋势。皮凯蒂探讨不平等严峻形势的著作《21世纪资本论》(2014)出人意料地登顶畅销书榜，也折射出公众普遍具有而且日益增长的不满情绪。

收入不平等加剧的主因是劳动力市场结构： 一方面，资本密集型的国际化企业普遍具备很高的生产力水平，它们与吸纳了最大比例劳动力、生产力水平低下的众多中小型企业共存；另一方面，2008年全球金融危机爆发后，短期合同工、兼职工和临时雇员的比例迅速增加，而高收入家庭同时还在持续推动房价上涨，租房和买房对年轻人来说因此变得更加艰难。

财富分配的失衡较之收入分配更加严重。马修·罗格利(Matthew Rognlie)在对皮凯蒂的著作进行后续研究中发现： 所有发达经济体1948年以来不断攀升的资本额净增长，完全是来自住房资本的增值——因此针对财富不平等的政策必须重点关注住房领域。中国以及其他收入和财富不均现象加剧的国家私有住房市场的实证数据也表明，高净值群体和高收入家庭的需求对1998—2013年房市繁荣期间一线城市新房的供应结构起到了决定性的主导作用。

在东亚地区，家庭投资组合一直以住房投资为主，对其他金融资产进行多元化投资则往往受限于公共财政政策。不但如此，由于为大多数收入水平家庭服务的公共和私人养老基金普遍发展得晚或十分有限，一般只有收入前20%的家庭才拥有相对多元化的资产组合配置。

2009年后出现的地产市场的全球化也在一些特定的国际化城市产生了财富效应。出于资产保值和财富增值的目的，高净值家庭大多喜欢选择设施一流、货币稳定、预期回报高和产权安全的“超级城市”进行住房投资。从实际效果上看，此类投资自上而下地大幅推动当地房价，导致当地平均房价与收入比率进一步攀升。以加拿大为例，2018年其特定城市的房价之高，相较于2008年世界众多超级城市也有过之而无不及。中国香港虽然新出台了遏制这类住房投资的税收政策，但公司税务漏洞却大大削弱了其本该发挥的作用。

2008年金融危机时一度崩盘的住房市场价格，如今多数已经基本恢复。在后危机时代，住房成了各国各年龄段人群财富再分配的主要渠道。纽约联邦储备银行开展的一项研究显示，美国现在有超过40%的住房财富集中在60岁(含)以上的人手中；而这一比例在金融危机爆发前的2006年还不过是24%。45岁以下的人现在只拥有14%的住房财富，也低于2006年的24%。正如纽约联邦储备银行在一次2018年的新闻发布会中所说，“目前，新家庭组建比例和从租房到买房转变的比例都远达不到危机前的水平”(纽约联邦储备银行， 2018)。

2008年金融危机过后，高净值人群主导的住房财富再分配使得住房市场的运转出现了问题。世界各地的住房市场许多看似“生机勃勃”，但实际上空置房数量已经翻倍。另外，尽管住房单元的数量比起家庭的数量可能不但更多，甚或增长更快，但同时仍存在着住房短缺的现象。这是因为住房单元的数量没有显示住房存量的构成(包括房屋位置、质量、大小、房龄、保有时间、交通状况和邻里设施等)，因此并不能很好地反映“供应量”。同样地，家庭总数也不等同于“住房服务”需求的构成和特征。高昂的住房成本不断上涨，就业不确定性越来越高，年轻人成家的比例已经有所下降。合租的情况越来越多，意味着年轻群体对住房空间和住房服务的消费正在减少。

除住房问题外，收入和财富分配不均对整个社会的运转也会造成负面影响。国际货币基金组织基于最优比较数据进行的一项研究(按再分配政策的影响进行调整后)表明，过高的不平等净额水平会使经济增长更不稳定、更难持续。不过奥斯特里(Ostry等，2014)等人的研究发现，尽管长久以来学界普遍认为平等与效率或公平与增长难以兼得，并没有什么已有的证据能证实这一理论。可是美国等国家富裕的资本拥有者还是在政治辩论中不断重复这种论点，并成功利用此类学说保护自己的特权地位。

从已有证据来看，我们尚不明确不平等会否破坏公共治理，也很难清楚地判断不平等现象的加剧是否会降低公共机构和政策的质量。但是，比斯利和佩尔森(Beesley,Persson,2011)发现的证据表明，不平等会限制公众对社会行动的要求，随着时间推移，国家的行为能力、法律能力、财政能力和提供公共产品的能力(如环境政策)都将被削弱。他们还有证据表明，公民价值观也可能因此不时发生重大转变。

(3) 家庭债务总体水平上升

在2008年金融危机发生之前，造成高收入经济体中家庭债务激增有如下五大因素： ① 金融自由化和银行贷款管制放松；② 金融创新和信贷标准松绑；③ 借贷成本下降；④ 全球房价上涨；⑤ 收入不平等加剧以及随着房价持续上涨，高收入家庭大量投资住房，而中低收入家庭为了获得住房却不得不扛上高额债务(Hunt,2014)。

令许多国家财政部门感到惊讶的是，在经济危机后长达10年的复苏期里，家庭债务水平仍持续攀升。住房贷款通常是构成家庭负债的主要组成部分，一般会占家庭总债务的80%甚至更高。不过不同国家的情况千差万别，家庭总债务构成可能也不太一样。有些家庭债务可能是小型经营活动产生的抵押债务。在一些社保制度不完善的老龄化国家，老年人为了(暂时)维持生活质量，也可能被迫举债。

由此引发的政策担忧是，由于大多数贷款利率都是可变可调的，家庭负债水平的上升会使家庭对收入变化或利率上涨变得越来越敏感。一旦发生金融冲击，这些家庭的消费和生计的稳定极有可能受到负面影响。尤其是2018年以后，各家中央银行调高利率的可能性大为增加，除非推出明确的政策缓解这一问题，否则很可能引发家庭住户的生计难题。

家庭债务总规模和家庭总债务收入比是维护金融稳定的关键因素。家庭债务在不同收入家庭层级间的分配则对维护社会稳定和社会凝聚力至关重要，特别是在收入不平等日益加剧的当下尤为如此。由于收入不平等与老龄化往往相互作用，因此对于贫困老年人占比这一指标也需要进行积极监测并予以妥善解决。在日本、美国等社保程度较低的国家，老年贫困率约为22% 。德国和法国的情况较好，不到10%；加拿大则接近5% 。然而，韩国的情况比较严重，21世纪初期65岁以上人口生活在贫困线以下的比例高达45%(OECD,2013)。

(4) GDP增长放缓的“新常态”

全球经济能否再像2009年大衰退前那样实现长时间大规模的高速增长呢？这一问题的答案现在并不确定。在全球经济逐渐从经济金融双重危机中复苏的这10年里，各大媒体纷纷讨论起经济增长放缓的“新常态”。作为全球经济增长的三大引擎，美国、欧盟和中国都存在着结构性问题。三方是否具备持续高速增长的能力，还不得而知。

Martin Wolf(2015)指出，全球“新常态”经济增长可能具备6个长期特征：总需求疲软、生产力停滞、财政体系脆弱、国家政治不稳、地缘政治紧张，以及各种挑战叠加积重难返。他的这一观点得到了众多证据的支持。由于人口老龄化的压力，西方主要经济体以及日本无论名义还是实际经济增长率都已呈长期下降趋势。当前经济难以实现高速增长的原因在于，劳动生产率必须大幅提升才能弥补劳动力规模萎缩造成的影响，进而重现类似以往的蓬勃发展。

就美国经济而言，某些经济学家坚信即便创新加速也不足以大幅提高生产力并支撑经济恢复到几十年前的增速水平(Gordon,2016)。许多领域里的政策不但短视而且极具破坏性和分裂性，几乎不可能引发内部所需的长期结构改革；此外，美国也几乎没有采取什么行动加强全球合作来支持全球增长。

中国在全球GDP中所占的份额自20世纪90年代后迅速提升，但其在工业化初期的高增长率以及对城市建设的大举投资已成过去。作为一个日益成熟的经济体，中国的城市化进程已越过50%的拐点，进入了缓慢增长阶段。推动经济高速增长的人口红利日益减少，劳动力规模自2012年起已经开始逐渐萎缩。眼下中国正在着眼挖掘内需、寻求各地区和各城市之间的经济再平衡，而再平衡政策则必须考虑如何遏制金融不稳定带来的累积风险。

2009年全球金融危机后，欧盟由于银行体系改革举步维艰，已然经历了数度缓慢增长的风波。随着欧盟东扩、各成员国间差异性上升，欧盟的决策进程也随之放缓。此外，欧盟一直以来的主要成员国英国深陷脱欧危机，也让英国和欧盟的增长前景变得更为扑朔迷离。

同样的，巴西、土耳其和墨西哥等主要新兴经济体和中东各国的高增长前景也变得愈发不可确定。

(5) 气候变化和对绿色增长的环境约束为城市带来挑战

对人类行为引起气候变化进行的科学模拟，显示气候变化似乎比之前的预期更快，不可逆转的变化临界点也可能在不远的将来出现(Voosen,2018)。鉴于目前经济增长大都由高收入经济体的城市驱动，绿色经济增长和绿色城市的问题不免多有重合。

所有城市面临的核心环境问题都大同小异： 能源利用形式、运输和土地利用、节能建筑和更先进的建筑形式以及固体废物、水污染和空气污染的管理协调。然而，由于各自的物理特征、空间组织、现有建筑质量和经济增长基础的环境需求不同，不同城市为降低经济增长所带来的负面环境外部性采取的行动也会迥然不同。

城市自身可以实现很多功能，倚赖集中信息收集和新型通信技术实现智能绿色城市的理念正被广泛讨论。不过，城市还需要上级政府的积极支持来降低长期成本，同时也提高国家环境政策的整体经济效益。但在这一过程中往往存在着官本动力、风险共管、横向各地方政府和城市之间以及纵向各级政府之间的信息共享等壁垒。

1 Bernanke先生的这句引言来自2014年8月22日向美国联邦索赔法院提交的一份文件，该文件被用于与2008年政府救助保险巨头美国国际集团公司有关的一次诉讼中。

2 一批国际专家与中国金融和监管部门联合进行长达两年的分析和评估后，出具了本报告。

3 参见《金融时报》(the Financial Ti m es )2018年8月11日至12日社论文章“适应百岁人生的世界”，其中指出了一个重要事实： “今天在西方出生的孩子能活到105岁的概率已经超过50 % ”。英国泰晤士报(the Times )还注意到，伦敦商学院的L .Gratton和A .Scott于2016年出版的《百岁人生》一书引起了巨大反响。