第一節 引言
香港沒有嚴格意義上的語言政策。對於社會的語言應用，政府一直以來都採取一種相當寬鬆的態度，只在行政、立法和司法方面，對法定語文有比較明確的說法；對其他範疇的語言應用，則沒有具體措施或安排；而哪怕是有關法定語文的條例，也是帶有含糊性的。
有關香港的語言應用，政府的立場和規定，主要通過香港法例第五章《法定語文條例》來頒佈。《法定語文條例》旨在「訂定香港的法定語文，並訂定這些語文的地位與應用」。1974年政府就通過《法定語文條例》，確立中文和英文同為香港的法定語文，結束了一百多年以英語獨尊的局面。但是就條例所見，第五章規定本地法例以英文制定，中文不能用來立法，中文和英文只在政府與公眾人士之間的事務往來上同被視為法定語文。可見當時中文的所謂法定地位，其實並不全面；這種狀況一直維持到1987年才改變。律政司在「處理法例兩種語文本被指出現歧異的討論文件」1中對政府推行雙語立法的背景有扼要的介紹；該文指出中英政府於1984年簽署關於香港問題的聯合聲明，正式帶出為香港的成文法擬訂中文真確本的需要。前憲法性文件《香港皇室訓令》於是在1986年修訂，容許以中文或英文制定法律；法例第五章也在1987年修訂。聯合聲明附件一第一段規定「香港特別行政區的政府機關和法院，除使用中文外，還可使用英文」。這一條規定後來改成略為詳細的版本，寫進了1990年頒佈的香港特別行政區《基本法》2。這是回歸以前的情況。
在回歸以後的政府文件中，不論是《基本法》，還是1997年7月進一步修訂的《法定語文條例》，我們所看到的也只是有關行政、立法和司法程序方面中英文的使用及其地位的陳述，對於其他層面的語文應用情況，政府從來不表明任何態度或立場。此外，我們還注意到這些政府文件裏有關中英雙語應用的用詞一直是「語文」、「中文」、「英文」，沒有嚴格區分書面語和口語。這些用詞的含義可以有兩種不同的解讀：
1．政府所關注的主要是書面語。口語如何處置，對於方言分歧比較明顯的漢語來說，不妨含糊其辭，視乎實際條件和應用需要而定。由於香港以說粵語的人口佔絕大多數，所以粵語自然就成為香港正式場合或者官方機構的「中文」口語形式。（So, 1996）
2．香港人習慣以「英文」統稱英語的書面和口頭形式，以「中文」統稱漢語的書面和口頭形式。一直以來，粵語是香港社會最主要的通行語言。香港以說粵語的人口佔絕大多數，因此中文的口頭形式自然是粵語，無須特別說明。
按照前一種解讀，政府不界定口語形式乃有意為之，當中也許還包含着立法當局的睿智。按照後一種解讀，當局以遵循客觀現實作為制定政策的重要依歸，雖然對社會語言的變化和前景缺乏規劃，但不失為尊重大多數的務實做法。兩種解讀並不互相排斥，在通常情況下其實可以互相補足；而不論是哪一種解讀，在九七年前，問題都不大。不過，隨着九七年香港主權回歸，如何界定法定中文的口頭形式卻開始引起各界的關注，也是政府和民間都應該想辦法回答的問題。
自1956年中國國務院發出關於「推廣普通話」的指示以後，「以北京語音為標準音、以北方話為基礎方言、以典範的現代白話文著作為語法規範」的普通話，就成為中國的官方語言。《中英聯合聲明》簽署前後，不少學者預測：回歸以後，普通話在香港的地位必然得到提升，甚至可能取代粵語成為香港法定中文的口頭形式（Bauer, 1984; Lord & T'sou, 1985；So, 1986; Lord, 1987）。在回歸初年，也出現過一些普通話是否應該作為法定口語的討論，並幾乎上升到司法裁決的層次3；不過，這種局面在回歸十四年以後，還沒有發生。普通話雖然曾經在法院程序中被使用，但並非因為它是法定語文，就像其他中英以外的語言或者中國方言一樣，都可以在法院程序中成為證人或訴訟當事人所選擇的語言。
普通話在香港的重要性日漸提升，這是眾所周知的事實，香港政府自然也對此有充分認識。在政治層面，普通話作為中國的官方語言，香港特區政府就算不同時作出相應規定，起碼也必須對普通話加以推廣。在經濟、民生層面，中國改革開放以後的經濟發展迅速，中港經貿和各種範疇的交往日益頻繁，香港必須擁有大量能掌握普通話的人才以應付各種需求。《中英聯合聲明》和後來的《基本法》，都只是從法律的角度確定中文和英文的地位，但如何面對社會上對中英文書面語和口語方面的各種變化和需求，政府則主要通過教育及人力方面的規劃和政策來解決，因而談論香港的語文政策，我們不得不了解香港的語文教育政策，後者反而能真正體現政府對社會語言發展和應用的設想和規劃。
有學者認為香港的法制直接承襲英國的法律制度，屬於海洋法系，不成文法與習慣法佔據很大比重，法制施行的範圍未必能全然從法律條文中看到。政治體制上香港又是以行政主導的政制形態，政府施政比較着重行政手段，其影響往往比抽象的政策更大；因此有些措施是只做不說，不會有明文申述。由是之故，香港語言政策往往體現出去政治化的取向，「有如英國紳士作風，深謀遠慮卻以含蓄穩健的方式表現，在很具體而清晰的措施（中），隱含其政策的考慮細緻」（楊榮聰，2002）。這大概解釋了為何我們要通過語文教育政策來探討政府對語言的態度和謀劃，也說明了為甚麼在語言政策的層面政府多有含糊之處。