第三节 生态移民开发中存在的问题

尽管宁夏生态移民取得了显著成效，在帮助移民群众脱贫致富、改善生态环境方面发挥了巨大作用，但生态移民工程是一项艰巨而复杂的社会系统工程，尚不能在短时间内彻底解决贫困问题，其间必然会出现各种各样的问题，这些问题涉及社会、政治、经济、文化等方方面面，给生态移民工程的深入推进造成了一定的障碍。

一 部分移民规划与移民现实需求脱节

移民规划是针对移民工程设计的、比较全面的长远发展计划。宁夏移民涉及地域广阔，移民迁出地情况各异，政府在做移民规划时可能出现为考虑移民规划的整体性而忽视其差异性的情况，导致部分移民规划本身缺乏适应性，难以满足移民的现实需求。

1.移民县外搬迁愿望强烈

从移民搬迁意愿可以看出，接近七成的被访者是愿意服从政府安排进行搬迁的，但仍有30.9%的被访者不愿意搬迁（见表11-26）。不愿意搬迁的被访者多是不满意移民安置区环境，尤其是宁夏“十二五”中南部生态移民规划中县内安置的2.84万户12.11万人。因多数县内安置地自然条件差，他们搬迁的积极性普遍不高。

在对搬迁地区的选择上，有30%的被访者愿意迁入政府规划的迁入地，但64.6%的被访者提出前提条件是迁入地条件要优于迁出地（见表11-29）。随着县外搬迁安置工作的全面启动，原本不愿搬迁的群众看到县外安置区完善的产业配套和优美的居住环境，也都放弃了顾虑，纷纷表达县外搬迁的愿望。但规划中县内移民规模与县外移民规模的结构性差异，导致政府在短时期内难以满足移民县外搬迁的愿望。

2.移民中“三代多人”家庭居住困难

根据自治区“十二五”生态移民规划，生态移民住房标准为54平方米/户，劳务移民周转房标准为40平方米/户。可见，移民安置住房是按户分配的，但实际上，由于每户家庭人口不均，就出现了家庭人口多与住房面积小的矛盾。从移民对安置住房面积标准的预期来看，待迁地移民中，有79.6%的人希望按家庭人口数分配住房面积，迁入地移民中的这一比例也达到了73.1%（见表11-37）。可见，多数移民都存在家庭居住困难的情况。待迁移民中，有76.7%的人认为人均住房面积必须在20平方米甚至更大；迁入移民中，这一比例也达到71.2%（见表11-38）。拿一家三口来说，如果按户分配，生态移民人均只有18平方米，劳务移民人均只有不到14平方米，离移民预期差距较大。而且，按照移民户籍界定时间点，移民存在“三代多人”及多子女已婚的情况，搬迁后人均居住面积尚不足10平方米，根本无法居住。

3.限制部分群众搬迁影响移民整体进程

根据自治区移民局要求，对单人单户、60岁以上老两口及2009年12月31日以后分户的新户不予搬迁安置；另外，对不符合搬迁条件的，长期居住在移民迁出区且没有固定工作的非农户、鳏寡孤独等特殊人群也不予搬迁安置。目前，各移民迁出村均存在上述情况，且所占比例较大，对这部分群众不进行妥善安置，将严重影响整村搬迁和生态恢复工作。

二 移民增收缓慢影响脱贫步伐

为了帮助移民尽快解决温饱、脱贫致富，宁夏回族自治区政府出台了多项优惠政策，扶助移民进行生产建设。现阶段，部分移民解决了温饱，正在或已走上脱贫致富的道路。但在内因和外因双重作用下，仍有部分移民群众收入增长缓慢，始终未能摆脱贫困的处境。

1.文化素质低下导致发展生产的能力不足

对移民而言，文化素质与发展生产能力一般呈正相关关系。移民文化素质越高，其运用农业生产技术发展生产的能力越强。义务教育实施以来，青少年受教育水平有较大提高，但从整体来看，移民文化素质仍然不高，与其他地区群众相比文化水平明显偏低。从迁入地移民受教育水平来看，移民文化层次普遍偏低，仅文盲就占了39%，有69.2%的移民仅有小学及以下文化水平（见表1-15）。而且，受过各类职业教育培训的移民较少。在调查中我们发现，半数以上移民在接受普通教育后，未经职业教育就直接投入农业生产或其他行业中，难以用较高的生产技术对生产资料加以最大程度的利用，造成资源浪费，使移民生活一直在较低水平徘徊。

表1-15 移民受教育水平

2.产业发展缓慢导致投入产出比低

一般来说，移民分配的土地较原居地要更肥沃，但这并不代表移民安置区的所有土地都是肥沃的。从移民迁入地土地质量看，仅有不到半成的移民认为自己的土地肥沃，认为土地质量中等的有43.4%，甚至还有7.7%的移民认为土地是贫瘠的（见表6-11）。土地贫瘠的情况在移民安置区确是不争的事实。大水漫灌、土地沙化等因素，致使土地条件差，土壤养分含量低，供肥能力差，土壤培肥改良周期长、成本高、水耗大、利用率低。土壤改良和新的经济增长点的形成不能一蹴而就，从土地整理到设施配套再到区域布局、引进企业，逐渐过渡到移民自给自足发展生产需要较长时间。在土壤改良前的这段时间内，移民的投入产出比较低。

另外，从移民认为政府在产业发展方面需要加强之处来看，有58.2%的移民认为政府需要大力发展特色产业，有64.7%的移民认为政府应该加大扶持力度（见表11-47）。扶持包含众多方面，比如资金、政策、农资等，这是当前移民产业发展最急需的。由于移民经济基础薄弱，加之搬迁后的过渡性困难，移民资金、技术欠缺，后续产业培育难度较大。产业设施没有完全发挥效益，日光温室、大中型拱棚以及养殖棚圈等产业设施虽已建成，但发挥效益的不多，特别是已建成的养殖棚圈空置率较高。

三 移民培训与实际需要有相当差距

科技培训是政府促使移民脱贫致富的重要手段。通过科技培训，一方面可以增强移民的致富本领，另一方面可以为移民区周边工业、企业提供大量人力资源，促进区域经济发展。虽然政府在移民培训方面投入了大量人力、物力和财力，但移民培训与实际需要仍有相当差距。

调查结果显示，移民培训与生产需要结合不紧密。在对迁入地移民的调查中，有66.1%的移民要求提供专业技术指导，还有67.7%的移民希望派遣专业人士进行实地指导（见表11-50）。这反映了两个问题：一是移民培训工作形式单一；二是种养技术和就业技能培训的针对性、实用性及实效性不强，未能与移民生产生活充分结合。

四 移民安置区建设资金短缺严重

随着移民安置区工程建设的逐步推进，建设资金短缺的问题逐渐暴露出来。工程建设成本增加，项目资金到位率不高，各县（市、区）自筹资金能力有限，影响了工程进度。由于移民住房批复预算造价较低，在集中建设期间，各类建材、人工工资大幅上涨，导致基础设施建设成本增加，建设资金缺口较大。

五 劳务移民进展缓慢

劳务移民是由迁入县政府负责签订就业合同，采取多种扶持措施，为务工人员实现稳定就业和增收创造条件。但就目前来看，各地劳务用工方向不明确，用工缺口有待拓展，难以实现劳务移民与用工企业的有效对接，移民就业工作的滞后延缓了劳务移民搬迁的进程。劳务移民衔接政策也不完善：一方面，现阶段城乡一体化的户籍制度尚未建立，城乡居民在福利待遇方面的较大差距，使劳务移民的福利待遇难以及时与城市有效衔接；另一方面，迁入地政府在涉及移民就业、住房、教育、社会保障等方面的制度及相关社会管理服务并不完善，劳务移民户籍核转周期过长，导致搬迁后不能及时享受当地的社会保障等优惠政策。另外，劳务移民实行的是无“土”安置，即移民搬迁后不分配土地，完全依靠务工收入维持家庭生活。现阶段，让移民脱离土地，实现由农民向工人、商人、服务人员的转变，使移民产生失业就面临生存危机的后顾之忧。面对无“土”安置，调查显示，在不愿意搬迁的移民中劳务移民就占了四成，劳务移民搬迁积极性不高。