一、澳葡政府沿用晚清形成的华人社会管治措施

1842年，中、英两国签订《南京条约》，这是近代中国与外国之间签订的第一个不平等条约。条约签订之后，香港被割让给英国。香港的开埠，对澳门的生存构成巨大的威胁。澳葡法官巴斯托斯称：“在距澳城咫尺之处同意香港开埠，对澳门来讲，无异于致命一击。国人、外人、华人一致认为，对葡萄牙人而言，澳门的贸易、公共收入、海关等等的结束指日可待。”⁽²⁰⁾为此，澳葡政府希望通过谈判的方式，请求清政府在香港开埠的情形下给予澳门一些特权。

实际上，早在《南京条约》签订之前，葡萄牙人就已经意识到清政府割让香港给英国人会对澳门形成威胁，故在1841年2月10日，澳葡政府与广东地方政府在澳门莲峰庙举行会议。出席会谈的中方官员有高廉道易中孚、澳门同知谢牧之、香山县丞张裕，葡方官员有议事会轮值理事官卡埃斯特旺·内罗（Bernardo Estêvāo Carneiro）、前任理事官维森特·佐治、翻译玛尔丁略·玛吉士（José Martinho Marques）及公陆霜（Joāo Rodrigues Gonçalves）。双方就清政府割让香港及澳门自由贸易等问题进行了一次长达两小时的会谈。会上，佐治说了一大堆道理，使易中孚等中国官员明白香港的出让有可能为中华帝国带来的恶果。易中孚问道：鉴于香港岛已出让给英人，有何办法挽救这一切？佐治说：“唯一行之有效的办法是当机立断，减低货物进出口税：将额定船只提高至50只；豁免船钞；自由贸易。这样可将贸易吸引至本澳。因为只有此方法才能将其他外国人吸引至此。所以，只要香港没有贸易，华人不会涌去，古老的风俗不会蜕变，帝国税收不会减少，华人仍可像300年以来一样，在澳门安居乐业。葡萄牙人守葡萄牙人的法律，华人循中国的章法。香港则与之不同，英国人业已声明，凡是迁居香港者将从英国法律。从另一方面说，如果香港这一居留地繁荣起来，它会导致他国步英人之后尘，在中国寻找一据点。由于他们轻而易举如愿以偿，很快会寻找各种借口。不用多久，欧洲列强将在中国拥有它们各自的居留地。并不是他们有此需要，完全是为了面子，英国人有，他们也要有。华人既然答应了英国人，也将被迫满足其他国家。若中国境内有欧洲各国的居留地，一旦欧洲发生战事，他们定会互争中国境内的居留地，依此而论，中华帝国将永远无法摆脱连绵不断的战争与动荡。但若澳门繁荣起来则不会发生这样的事情，因为澳门是历史悠久的居留地。一旦澳门繁荣起来，香港肯定会衰落。其他欧洲国家不可能对此产生嫉妒”。佐治尽力说服易中孚等中方官员，使他们相信阻止或完全抵消英国已获之优势的必要性。⁽²¹⁾此次会议并无实质性结果，但从中可以看出澳葡政府对于香港开埠的担忧，澳葡政府企图趁此机会获取更多优惠待遇的野心亦昭然若揭。

1843年3月，葡萄牙海事及海外部向澳葡总督下达指令，要求澳葡政府力争获得下列“特许权”：

1．将领土出让至前山寨，甚至，或至少扩至莲花茎的尽头。

2．随着地界的扩展，在中国官吏撤退后，上述地区，联同澳门，将被视为完全葡萄牙领土，……对那里的华人居民进行管辖。将由居民中的长者推举出保甲长隶属于议事亭理事官。遇有重大案件时，则由理事官备文，将犯人（未归化葡籍者）送交中国官吏。

3．如同英国人做到的那样，与中国官吏文书往来中采取完全平等的格式，停止使用申请这样的不光彩的格式。

4．澳门港同享香港港取得的一切优惠。一般来讲，葡萄牙作为与中国友谊最长、始终不渝的朋友应为最惠国。⁽²²⁾

7月29日，澳门议事会经过反复讨论，以上述指令为基础，向钦差大臣耆英提出著名的“议事会九请”，概括起来包括三个层面的内容：①领土地位问题——以豁免地租及领土界限的扩展与确定为其核心。②葡萄牙王室在与中华帝国正式关系中的尊严问题，其中包括与中国当局正式函件往来的格式及对女王有权派一代表确认所订条约的权利。③澳门商业生存的问题。其目的是获得与香港同等的待遇，在澳门行使主权。⁽²³⁾

对于澳葡的要求，清政府“酌情”给予了一些商业上的优惠，但对于地租减免、领土拓展和自由贸易却予以拒绝。对此，澳葡“言语依违，未肯逮遵”，因为主权问题、澳门的“地位”问题仍未解决。谈判未得，葡萄牙人采取了强硬办法，祈望在行动上造成“既成事实”。1845年11月20日，葡萄牙女王玛丽亚二世悍然宣布澳门为自由港，并发布11条敕令，允许自由贸易，除禁止进口棉花、弹药、燃烧混合物、黑色火药、各种级别的烟叶、鼻烟、肥皂及烟草等货物，其他货物一概可以自由进出澳门港，完全免进口税。与此同时，澳葡还开始了抢占领土的尝试，在望厦，“道光八年夷人开掘马路，经绅士赵允龄等察蒙前县宪季，详奉督宪李，抚宪成委员查勘，出示禁止。嗣后，廿三、廿七、八、九等年，屡次编号竖界，勒收地租”⁽²⁴⁾。

1846年4月，被葡萄牙政府认为“行政管理知识更加丰富、性格更加刚强、不易受人左右”的亚马留（Joāo Maria Ferreira do Amaral）出任澳葡总督。在葡萄牙政府给亚马留的指令中，虽然“中国海关问题、取消中华帝国在澳门的管辖、领土扩展、取消泊费、占有潭仔等问题均被略去”⁽²⁵⁾，但亚马留却被授予全权处理澳门问题的特权，其目标是加快澳门的“政治自主进程”，把澳门建成“一块重新改建的居留地”，——澳门的葡人管治时代已经来临。

亚马留“改革”澳门的现状，推行其殖民地计划。在亚马留的“努力”下，澳门变为葡萄牙的殖民管辖地。而亚马留也因其疯狂的“侵略”行径而被澳门华人志士沈志亮等人所截杀。其后，亚马留的继任者通过以下手段逐步侵夺对澳门的管辖权：行政方面，侵夺对澳门华人的管辖权；土地方面，肆意掠夺中国领土，扩展葡萄牙人居住区域；税收方面，捣毁粤海关关部行台，破坏中国政府对澳门华人的征税管理，澳葡政府替代中国政府向澳门华人征收土地税、商业税。至1887年12月，《中葡和好通商条约》的签订，葡人终于可以“永居管理”澳门，彻底获得了管治包括华人在内的澳门地区之权力。

晚清时期，澳葡政府加强对澳门华人管理，采取的具体措施包括：

1．设立专门管理机构。1845年7月27日，葡萄牙国王颁令将理事官衙署并入政府办公室。⁽²⁶⁾理事官衙署并入政府办公室后，原理事官改为“管理华人事务官”，其办公处称之为“华政衙门”。1847年3月27日，澳督亚马留发布命令，将华政衙门从议事公局转入里斯本政府秘书处的执掌之下，也就是说，转由总督控制。这一措施立即获里斯本政府认可，亚马留的意图因此得逞：议事公局成员排除在“华务”处理之外，禁止议事公局召开会议及“在华务问题上将议事公局的华政衙门置于政府秘书处之下。它仅在纯粹市政事务上对议事公局负责”⁽²⁷⁾。从此，华政衙门作为总督管辖之下的一个管理澳门华人的机构正式开始运作。与此同时，因澳门华人不识葡文的情况，《澳门宪报》刊出中文版。1879年2月6日，考虑到澳门并澳门所属之地华民，庶乎均不识西洋文字，澳门宪报刊印官出军令札谕章程各事，凡是不翻译华字，则华人不得而知。近澳之英国属地香港，凡有印出宪报，皆译华字，以所属华人得知。是以澳督札谕第25号决定：“自今以后，澳门宪报要用大西洋及中国二样文字颁行，由翻译官公所译华文校对办理，并正翻译官画押为凭。”⁽²⁸⁾

2．尊重华人风俗。1862年11月26日，澳葡政府颁布法令，华人的遗产在已归葡萄牙籍人所有时，要依照华人风俗习惯办理，要按照遗产赠予人届时提出的请求行事。⁽²⁹⁾1869年11月18日，葡萄牙海外省事务部决定将《民事法典》延伸到殖民地。其中第8条规定：“中国人的风俗习惯须在华人事务检察官权限中予以重视。”该部明文规定保留华人的风俗习惯的法令刊登在1870年第3期《政府公报》上。⁽³⁰⁾1879年5月6日，先是有入葡籍之华人联名禀求葡萄牙政府，华人身后所遗物业，照华人风俗事例而行。澳葡总督据情奏请，于是日得接部文，称已获批准。其后，华人入大西洋籍，在澳门居住者，所遗物业应照华人风俗事例办理，唯如有入籍时或入籍后，有禀求将所遗物业要照大西洋律例办理者，方照大西洋律例而行。⁽³¹⁾1909年6月17日，葡萄牙国王根据澳门华人的请求，谕旨批准施行《澳门华人习俗之条例》，包括专属于澳门华人通行之习俗照常准行。其中，主要规定如下：

在婚姻方面，凡系奉教华民，其嫁娶遵照教例而行。华人男女结婚，照中国教礼仪而行，悉与本国律例所准奉教人及民律例所准结婚者平等无异。在财产方面，家庭财产支配及管理物业之权，概由丈夫掌管，女子体己名下物业首饰等，不在此例。在人身关系方面，妻室有下列各情事，可禀官判断，与妻异居：妻室有犯奸情事；成婚已过三十五年无生育；凌辱丈夫；有传染之疯疾；或好说是非或偷盗或嫉妒。凡有夫妻离异或异居情事，所有子女均归丈夫。丈夫既娶正室，可以立妾。妾所生子女，与正室所生子女一体无异。在继承方面，华人无子者，应立一子承继，并须在华政衙门立案或立契。凡被取立嗣之子，即离其本身之父母，而于所承嗣之父母则全然有亲生子之权利，对于教例律例俱与生子无异。父母死后，惟其子得以均分其遗下之产业。长子应分照次子所得者之二份。若长子已故，则归长子所生之子。未嫁女子不得分产，惟应照次子所得者之四份一，送给以为赠嫁之资。未分家之前，先将产业划出十分之一留为公产，以为祭扫之用。其在挂号房注册，亦应用公家名号。此公产应归长子管，或有缘故不应归长子管理，则于各子公举一人管理。华人到二十岁，便算成为大人，系照中国年岁计。到十七岁，可以禀官，准其管理自己产业。⁽³²⁾

3．吸纳华商加入一些澳葡政府机构。随着华人数量增多，华商的崛起以及澳门的经济命脉完全由华人掌握，澳门华商的社会地位大大提升，澳葡政府对华商的依赖程度也日益增强，必须通过听取华人的意见和建议来改善对华人及其商业的管理，以至于直接引进华商领袖参与对一些商业或与华人相关事务的管理，也逐步成为澳葡政府主要官员的共识。自1869年开始，澳葡政府开始吸收澳门华人精英进入澳葡政府。华人精英直接参与澳门的政治生活，应该是从氹仔、过路湾两处公局开始的。大约在1879年前后，澳葡政府在氹仔、过路湾设立公局，该局主要负责管理氹仔、过路湾的市政事务，并对氹仔、过路湾政务厅负责，其行政隶属关系及负责人（值事）的产生程序如下：

该公局以政务厅为局首，另有者老绅衿二人为值事，此二人系由该村众人公举，经大宪批准充当。此值事二人，内以一人为管银库，除有几项应支之外，其余使费任由该公局商议支用。该政务厅不过于议论时，出其意见，如他位值事无异。⁽³³⁾

在现存《澳门宪报》中文资料中，最早出现由华商出任氹仔、过路湾公局值事，是在1879年12月27日葡澳总督发布的公告上：

据氹仔、过路湾政务厅呈举氹仔、过路湾分局值事人名单前来，本大臣按照西纪一千八百六十九年十二月初一日上谕第七十二款第三附款，照该呈上人名单次第，拣着李志、杜妙二人为氹仔、过路湾公局值事，于一千八百八十年照例办理该处街坊事务。⁽³⁴⁾

根据澳葡政府1879年5月8日公布的条例，在当年12月，澳门重新拣选一名民委官（从民间选出来的官员）进入澳葡政府，并且是“邀请所有近日填册各民人集众在议事亭，投名拣选民委官”。也就是说，澳门的华人在1879年的时候已经获得推选一名“民委官”的权利——政府官员选举权的获得，是城市居民参与政治生活的基本象征。⁽³⁵⁾1880年之后，吸收华人精英参政成为澳葡政府的一个固定模式，几乎每年都会有华人担任氹仔、路环公局值事和替理。⁽³⁶⁾

与此同时，一些知名华商已获准进入澳葡政府的财政与商业管理机构，参与相关的决策与管理工作。

资料来源：《澳葡政府宪报》当年公钞局公告及林广志《晚清澳门华商与华人社会研究》（第149页）。

此外，纳钞至多的华商还具备资格参加澳葡政府稽数局局员的选举。

……准行本澳稽数公会暂立之章程第二款事理，特邀本澳输纳公钞最多者四十人，准于西本年（1897）十二月初五日，即华本年十一月十二日十二点钟赴议事公局齐集，遵依上谕第一百二十四款之附款一及该章程第一款之附款一，公举数人充当本澳稽数局员，所举之人必须按照上谕一百二十八款堪为御使者方可。⁽³⁷⁾

自晚清以来，澳门华人逐渐掌握了澳门的经济命脉，澳葡政府庞大的财政开支需要依靠华商才得以保障，因此，澳葡政府特别注意对于华人的尊重以及在政策上寻求与华人的沟通互动，进而邀请华人精英加入政府队伍。

至民国时期，澳葡政府不但沿用了晚清形成的办法，而且，还以法律形式规定了华人在政府机构中的地位。1912年7月13日，《澳葡政府宪报》第3号增刊上提出澳门行政重组方案，提出在辅政司下设立警察处，政府委员会由9名公务员委员和9名非公务员委员组成，其中官委4名华人代表。⁽³⁸⁾1917年《澳门省组织章程》中亦规定政务委员中包括有两名总督挑选的华人代表，1920年第7030号法令中亦规定政务立法委员会中须有两名华人代表。1926年《澳门殖民地组织章程》进一步规定政务委员会中须有一位澳门商会推选出的代表。⁽³⁹⁾

澳葡政府借助这种方式，将澳门华人纳入其管治之下，使华人更好地为其服务。

在澳葡政府的极力拉拢之下，澳门华商对于澳葡政府也是投桃报李。自晚清以来，华商凭借自身的经济实力和社会影响，向澳葡政府建言献策，以求对市政、商业管理和改善华人事务做出贡献。1868年，氹仔华商中的头面人物上书政府，要求为他们配备路灯，费用可由华商负担；⁽⁴⁰⁾1880年6月，澳门华商认为应该修改葡国商法，并向总督说明理由。⁽⁴¹⁾在澳门面临重大危机的时候，华商领袖通常能够与澳葡政府官员、葡人名流一道，共同讨论问题，商讨解决危机及挽救澳门之良策。1909年5月，在中葡就勘界问题争论不休、华商迁离、澳门市道萧条的情况下，“十二日礼拜六，澳门绅商大会议于公物会，华人到者十余人，葡人到者百余。以律师布那刺士高为主席，前头等翻译官伯多禄为宣布员，华商萧瀛洲为华商代表，律师文道为居澳葡人代表”。会议就中葡勘界、香洲开埠所致澳门面临的危机等问题进行了讨论，并形成了五项建议：一、电请政府速饬划界大臣起程来澳；二、电请政府授全权与澳督，办理政治，一切章程便宜施行，不为遥制；三、电请将广澳铁路事速行办法；四、电请将西一千九百零四年在上海所立之约从速批准互换；五、电请准澳门立即兴工浚筑内河。对上述五项影响澳门前途的重大举措，与会华、葡绅商认为应立即行动，向葡萄牙王室禀请，“旋即筹集电费约四五百金，拟日间发电与葡京相臣，兼请其分送各部院从速定议”⁽⁴²⁾。澳督对于华商亦持一种友善的态度，对于华商领袖人物的建议或意见，也多能择善而从。1909年4月间，澳门沙梨头、三巴门与下环街一带，瘟疫流行，当时华人在香山湾仔设厂棚留养病人，澳督则认为病人渡海，多有不便，乃与镜湖医院值理商议，把厂棚改设于莲峰山，让病人就近向医。这本来是件有益于病人的好事，但新问题又出现了：

医院董事等遂派定华医六人，专司其事。葡医等察诸葡督，欲干预其事，萧商瀛洲请诸葡督云：华人宜用华医，始可安病人之心。如原人自欲西医者，始可归其调理。督以萧言为是，遂不准葡医之请。

澳门总督此番体恤华人，尊重华商与华俗，颇得民心，当时之《华字日报》对此赞誉不已：“今之澳督亦可谓善体民情矣”。⁽⁴³⁾

1936年，澳葡政府公布一份“可以验证社会与权力机构之间的关系”的30位澳门工商、行政、社会及文化界的关键人物名单。他们是中华总商会会长、镜湖医院院长、同善堂值理会主席、圣善学校校长、粤华学校校长及昌盛烟草公司、昌明火柴公司、岐关运输公司、先施百货公司、广兴隆爆竹厂、陈联馨香厂、中山制冰厂、一家腌鱼厂等。名单还特别提到前政务委员会委员、前中国驻伦敦公使刘玉麟博士。⁽⁴⁴⁾