第三节
空间生产中邻避设施的规划建设
邻避设施在实践中的生产过程都是以政府的规划决策为起点的。城市规划实践活动的深入推进为邻避困境提供了一个崭新的分析视角。邻避设施是城市规划中的重要内容和规划难点，技术属性与社会属性的冲突贯穿于邻避困境的始终。邻避主体在城市规划中存在着不同程度的合作与博弈，城市规划为邻避困境的缓解与规避提供了极具价值的方法与手段，规划视域下邻避困境的缘起、逻辑、特点与本质值得深入思考。
一、城市规划实践中的邻避问题
规划在城市空间生产中扮演着重要的导向性角色，城市规划实践有其独特的概念内涵和价值导向。不同邻避主体在城市规划中扮演着或合作或冲突的实践角色。
1.城市规划实践的内涵导向
城市规划实践自身有着明确的概念内涵和价值导向，即通过对土地用途的规划调整来改变城市空间布局结构及其附属的经济社会关系，进而实现各组成要素在城市发展过程中相互关系的转变，达到指导城市建设与发展的最终目的。
（1）城市规划实践的概念内涵
规划是指编制一个有条理的行动顺序，使预定目标得以实现。[1]规划活动在城市建设与发展的过程中发挥着重要作用。城市规划具体是指“为实现社会和经济方面的合理目标，对城市的建筑物、街道、公园、公共设施，以及城市物质环境的其他部分所进行的安排，是为塑造和改善城市环境而进行的一种社会活动、一项政府职能或一门专业技术，或者是这三者的融合”[2]。作为一个极为宽泛的概念，相关专业技术在体现城市规划技术属性的同时，由于其公共性与公益性的属性定位，也成为政府重要的职能之一。
城市规划的核心内容包含以下几个方面：一是土地资源的配置。土地资源的配置情况直接反映了城市的经济社会关系，要正确指导城市未来发展，必须实现包括土地资源在内的各种组合要素合理布局。二是城市空间的组合。城市空间的组合既涉及不同土地使用之间的经济社会关系，也涉及这些土地使用之间的交通通信联系，同时还涉及空间组合之间的美学关系等。[3]三是城市规划操作的方式与手段。实现土地资源与城市空间的组合有赖于不同的方式与手段，而相关方式与手段本身也是城市规划的重要内容。
（2）城市规划实践的价值导向
城市规划的原则是处理城市建设内外部关系的指导思想，对于城市未来建设走向具有重要的引导性作用。一般而言，城市规划应遵循以下几个原则：一是整合统一原则。城市规划需要统筹考虑城市近期建设与长期发展的需求，绝不能只顾眼前利益而漠视城市未来发展的趋势与诉求，既需要保持当前城市规划的完整性，又要为城市未来发展留有余地。这是城市规划的基本要求。处理好城市局部建设与整体发展之间的辩证关系是避免邻避困境的重要前提，此类辩证关系的失败处理是导致邻避冲突发生的重要原因。二是经济理性原则。传统观点认为，城市规划是一项技术性活动，技术属性是其本质属性之一。严格、规范的技术标准与原则在城市规划中扮演着重要角色，技术理性贯穿于城市规划的各个环节之中。土地作为城市发展的重要支撑，实现土地利用的合理、高效是城市规划工作的重要价值诉求。三是和谐安全原则。人与环境是相互依存的有机整体，保持人与自然相互协调在城市规划中具体表现为实现城市经济发展和环境建设的和谐共进。城市规划应遵循以人为本的设计原则，城市是居民的集聚地，城市安全尤其是城市防灾、犯罪预防等工作一直是城市规划中的重要内容。
城市规划以城市土地等城市空间以及更为宽泛的城市环境作为主要对象，其主要目标应包括以下内容[4]：第一，合理利用城市的居住、商业、工业等部分的布局、用地和设施，使之各自实现其功能，互不干扰，并节约资源；第二，有一个高效的城市对内、对外交通系统，使所有的交通方式都获得最大的便利；第三，使城市各个部分居住区的用地、日照、绿地以及商业区的停车场和建筑间隔，都能达到最适宜的标准；第四，提供多种类型的、能满足所有家庭需要的安全、卫生和舒适的住宅；第五，提供在规模、位置和质量上都属于高标准的文体、教育、娱乐和其他社会服务设施；第六，提供足够而经济的供水、排水、公用事业和公共服务设施。
2.邻避设施生产中的规划难题
邻避设施本身就是城市规划的重要关注点与难点，突出表现为规划实践中对技术属性与社会属性的取舍。邻避设施作为一种具有显著负外部性的特殊设施，在内涵范围上常与一般的市政公用设施多有重合。例如，作为城市发展的重要市政基础设施，填埋场对于城市的更新与发展具有重要的支撑性作用，而显著的负外部性又凸显了其作为邻避设施的属性定位。城市规划作为指导城市发展的重要纲领性文件，对于包括邻避设施在内的市政公用设施的未来建设情况有着较为明确的规划设定。市政公用设施作为城市发展的重要支持性力量，关系着未来城市发展的空间形态和发展方向，必须从技术、社会等多个维度加以考量。邻避设施的负外部性使其不同于一般意义上的市政公用设施，邻避设施的选址、规模、外部影响等问题是影响邻避情结乃至爆发邻避冲突的重要因素之一。邻避设施的社会属性使得城市规划中进行邻避设施建设不得不充分考虑其社会影响，这大大增加了实现邻避设施合理布局的难度。
城市规划是一项技术活动，包括邻避设施在内的各种市政公用设施的规划布局问题一直都是城市规划的重要内容。城市规划工作必须遵循相关技术标准与要求，追求效益最大化与技术安全是城市规划的基本原则。对于技术理性的诉求体现了城市规划工作的技术属性。邻避问题的出现在一定程度上是由于邻避设施技术属性与社会属性之间的矛盾造成的。不同于其他种类的公共设施，邻避设施由于其内在的负外部性等特点，对于相关居民生产生活可能产生的消极的潜在影响更加凸显其内在的社会属性。在技术理性的前提下，邻避设施应遵循“效率与效益最大化原则”，以确保邻避设施能够在最大程度上服务于城市发展建设。邻避设施的社会属性又要求城市规划者在规划中具有一定的人文关怀，承认并尊重所在地居民的合理诉求成为邻避设施顺利兴建与运营的基本前提。技术理性与人文关怀之间对立性的价值导向在一定程度上体现了城市规划技术属性与邻避设施社会属性之间的冲突，这种冲突将贯穿于邻避设施兴建与运营的各个环节。
3.邻避设施规划中利益主体的合作与冲突
城市规划视角下，邻避设施相关主体包括规划方、建设方、邻近居民以及信息媒体等。不同主体在邻避困境中存在着复杂的合作博弈关系，邻避情结贯穿于邻避困境的始终。
（1）规划方：合法规避与积极推进
邻避设施的成功建设与运营离不开前期规划工作的顺利开展。邻避设施具有公益性、高投入与高风险并存等特点，这决定了政府相关部门成为邻避设施的主要规划主体。城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。[5]政府在履行规划职能的过程中，其邻避情结主要表现在以下两个方面：一方面，规划方对于邻避设施的下意识规避。这具体表现为：尽管在规划制订的过程中力图将邻避设施的负外部性降至最低，但规划方依然会下意识地避免将邻避设施设立在机关及其附属机构所在地附近。规划方可以借用手中的规划权力，合法地远离邻避设施，逃避承担邻避风险的责任。另一方面，基于城市发展的客观事实、对于政绩的执着追求，规划方会积极推进邻避设施的建设，从而进一步加大了邻避冲突爆发的可能性。
（2）建设方：“合谋式决策”与追求利益
在PPP模式盛行的时代背景下，企业成为邻避设施的主要建设力量。承建企业的私人属性并不能保证其在邻避设施规划、设立与运营过程中的独立性和客观性。政府与企业的“合谋式决策”成为推动邻避设施建设的主导性合作模式。在此过程中，规划方与建设方以尽快投产为共同目的，形成了密切的合作关系。政府以满足城市实际需要和政绩诉求为动机，赋予邻避设施合法性；而建设方以获取更多利益为最终目的，承担邻避设施具体的建设任务。
（3）邻近居民：承担外部性与抵制情结
由于邻避设施的负外部性以及决策沟通的不足，邻避设施规划所在地的居民一般都对邻避设施的建设持反对意见。居民的邻避情结并非无视邻避设施的公益性，而是出于对邻避设施在邻近地区设立这一客观事实的反对。邻避情结的出现，既有对邻避设施负外部性的考量，也有对决策过程中参与权未受重视的反制，还可能与不满意风险补偿机制等因素相关。值得注意的是，当地居民的邻避情结与邻避设施的负外部性程度、决策参与程度、风险补偿机制的完善程度、社会文化环境等因素密切相关。
（4）信息媒体：差异观点与舆论导向
信息技术的发展在拓展媒体传播强度、广度等方面的同时，大大强化了信息媒体在邻避困境中的主体地位。一方面，信息媒体价值判断的独立性受到一定质疑。不同性质的媒体对于同一邻避实践的观点和看法具有显著的差异。例如，官方媒体与自营媒体之间的价值判断就存在较为显著的差异。另一方面，信息媒体对于舆论走向的影响力明显加强。出于对增强媒体自身影响力等因素的考量，信息媒体越来越致力于发出自己的声音，所带来的结果就是对于邻避困境中的舆论具有明显的导向作用。从角色与影响力的角度出发，信息媒体越来越成为邻避困境中重要的参与者之一。
二、邻避设施规划中的矛盾焦点
邻避问题的产生在一定程度上源于不同主体之间的矛盾，城市规划视角下邻避困境的冲突观成为剖析邻避困境本质内核的重要维度。
1.城市发展的动态性与城市规划的静态性
城市是人类主要的居住空间，城市的发展是连续且动态的。城市中居住着多元主体，存在着复杂的社会关系，这使得城市规划对于城市发展的预测存在着较大难度，具体表现在以下几个方面：一是城市规划的时间节点立足于当前城市发展实际，是静态视角下对于未来的预测。以经验预测未来并不能百分百保证其合理性和准确性。二是从城市规划目标的制定，到规划方案的制订与选择，再到规划的执行，需要较长的时间跨度。在此期间，城市发展实际存在发生变化的可能性。邻避设施的规划与建立，在一定程度上是由于静态的城市规划与动态变化的城市发展实际之间的差异性造成的。城市规划天然的滞后性，使得邻避设施的建设与城市发展实际存在着一定的冲突与矛盾。
2.城市规划中关于邻避设施的认知误区
城市规划作为对城市未来发展状况的整体性预测，包括邻避设施在内的城市基础设施的规划事宜是其重要内容。在当前城市规划的实践过程中，对邻避设施的技术属性和社会属性存在两方面的认知误区：一是在规划制订中将邻避设施等同于一般公共设施。邻避设施种类众多，交通线、工业设施等基础设施都在一定程度上属于邻避设施的范畴。由于不同专项规划、综合规划的内容及侧重点的差异性，邻避设施的选址、建设、运营以及影响范围等事关邻避冲突的关键性问题分散于不同规划之中，技术层面对于邻避设施的考量尚未体系化、标准化，与一般公共设施进行等同化对待大大增加了邻避风险出现的可能性。因此，相关学者提出的实现邻避设施规划单列的对策建议具有一定的现实性和可行性。二是在规划执行中将邻避冲突等同于一般的群体性事件。城市规划中将邻避设施等同于一般公共设施的行为相当于默认了公共利益凌驾于部分居民个人利益的合理性，忽视了相关居民将不得不承担负外部性的客观事实，极易造成“收益和成本分摊不均衡”的邻避冲突。在这种观念影响下，城市规划执行中邻避冲突的解决陷入一般性的群体性事件处理窠臼而走向误区。[6]
3.刚性的规划流程与非制度化的公民参与
城市规划的专业性、技术性大大增加了城市公民参与规划流程的难度，传统的城市规划活动愈发成为规划技术人员以及政府行政人员的专利。相较于一般公共设施的规划，邻避设施具有的负外部性的特性使其对公民诉求的表达效果具有更高的要求，公民参与的弱化将大大提高邻避风险出现的可能性。传统的邻避设施规划将理性的工作参与需求排除在规划制订的过程之外，当刚性的公众参与的制度安排不能满足邻避设施的参与需求时，邻避冲突等非制度化的参与方式成为相关民众表达利益诉求、参与到政策过程中的唯一路径。这种方式涉及的人员较多，人均承担的成本风险较低，成功率较高。邻避冲突的发生在一定程度上是刚性的规划流程与非制度化的公民参与之间的矛盾造成的。值得注意的是，城市邻避设施决策参与模式的优化只是提供了避免邻避冲突发生的参与路径设计，未来邻避问题的根本解决还在于提升规划的前瞻性，优化用地布局，培育公民的公共物品精神和责任观念等。
4.规划理性与空间正义的矛盾
规划理性与空间正义的矛盾在一定程度上是理性与感性之间的对立，体现着不同的价值导向。城市规划工作中的技术属性决定了其在规划制订的过程中需遵循科学理性的基本原则，追寻技术的合理性贯穿于城市规划的各个环节之中。规划理性体现在技术设计与空间布局等多个方面，在具有负外部性的邻避设施的规划布局方面应更为谨慎。在对邻避设施尤其是焚烧场等“绝对不受欢迎设施”进行规划的过程中，应重点分析邻避设施的负外部性的影响程度和范围，在技术和布局方面对设施的科学防护距离与居民心理可接受距离进行明确的预计和测定，在规划理性层面兼顾“效益最大化”原则与“阻力最小”原则。罗尔斯（JohnRawls）认为，政府在分配社会财富和机会时，应该优先保证“适合于‘最少受惠者’的最大利益空间正义”。[7]从空间正义的角度看，选址过程是对空间的生产与重构，决定着空间利益的分配。因此，选址过程和决策要考虑到空间利益的公平分配。邻避设施的负外部性决定了成本承担者与利益共享者之间的不均衡，实现不同地区、不同群体之间风险与利益的公平分配是空间正义的基本诉求。
5.多重规划之间的冲突
当前，我国制订了数量众多的综合规划与专项规划，其中“国民经济和社会发展规划”“土地利用总体规划”以及“城市总体规划”作为“三大规划”在优化城市空间布局、提高土地资源利用效率等方面发挥着统筹作用。土地作为城市生产生活的重要空间载体，一直以来是各类规划冲突的焦点。不同规划在土地利用方面的巨大差异，反映了不同规划、不同部门之间的利益冲突。空间配置问题上的矛盾会使各类规划无序开展，增加了邻避设施不合理布局的可能性。当前相当一部分邻避冲突的产生是由邻避设施的不合理布局造成的，追本溯源，这与城市规划管理主体的缺位、土地指标自上而下分配与城市实际发展需要及城市政府发展冲动之间的矛盾不无关系。城市规划是一个有机体，规划的整体性体现在其公平性的本质内核之中。对不同城市规划进行选择性执行与越轨附加执行，也是对规划体系整体性和公平性的破坏，背离了原有的规划目的。
6.城市规划与邻避情结的阶段性差异
城市处于不同发展阶段，会对包括邻避设施在内的基础设施具有不同程度的需求，这使得城市规划与邻避关系呈现出鲜明的阶段性特征。城市内部空间的冗余度[8]、利益主体的整合度等都在一定程度上影响着城市规划与邻避情结的关系。在城市兴起阶段，城市内部空间较为广阔，诸多利益关系尚未确定，邻避设施的兴建具有较高的调整余度。城市初期的兴建更有赖于政府，城市规划的行政法属性较强，民众习惯上依赖并服从政府。在城市发展阶段，伴随着城市建设进程的推进，城市剩余空间逐步减少，多种利益主体逐渐明晰，邻避问题逐渐进入公众视野。在城市成熟阶段，土地的利用布局已经定型，利益格局初步确立，调整的空间进一步缩小，城市发展接近终极边界，争议项目进一步外推的可能性变小，邻避冲突开始激化。[9]
7.法律框架下规划的权威性与公民权利保护的冲突
城市规划同时具有技术属性与法律属性，邻避设施的规划、设立均需遵循一定的技术标准与法定程序，科学性与合法性体现了其权威性。包括邻避设施在内的一般公共设施的规划事宜有赖于相关的技术标准，这些标准是依据设施的技术要求、影响等因素综合考量的结果，标准的规范性、客观性等特点赋予了规划制订工作科学性与规范性。城市规划工作的公共性与公益性的特点使得规划工作必须由法定主体按法定程序制订、审批与落实，主体合法、程序合法与内容合法是城市规划权威性的重要来源和表现。邻避设施的负外部性具有分配不均等的特点，不同民众受负外部性的影响程度具有明显的差异性。从伦理的角度出发，邻避设施负外部性的不均等分配在一定程度上是对于公民健康权、财产权等公民权利的漠视。健康权、财产权等公民权利同样由法律明确界定和保护，在法律框架下具有至高无上的地位。因此，在同一法律框架下，城市规划与公民权利同时具有合法性，当两者产生冲突时，孰轻孰重、孰前孰后等问题尤其值得深思。
8.城市居民对不同规划态度的差异性
公众对城市规划的态度具有明显的差异性，既体现在不同阶层公众对规划有着不同的认知程度，又体现在公众对不同层次、不同类别的规划的理解程度的差异性。一般认为，在利益相关度一致的情况下，公众素质和社会地位越高，对规划内容及影响的理解程度就越高，从而更容易对规划的落实情况产生影响。公众对不同层次、不同类别规划的认知情况具有明显的差异性，规划层级越低，规划内容越具体，公众越容易理解规划的内容及附带影响。随着规划层级的提高，规划的内容更为抽象，其潜在影响更难以界定，由此导致公众对规划的距离感逐步增强、关注度逐渐降低。不同类别的规划，尤其是专项规划之间的内容及认知难度的差异性会明显影响公众的参与兴趣。由于常见的邻避设施大多与公众正常生活密切相关，公众对规划内容及其影响的认知成本较低，大大增加了规划落实的难度。相反，过于专业的规划决策的理解成本高（包括对文本知识的理解、交流沟通的转译等），也会影响公众的价值判断和参与兴趣。[10]
三、规避邻避风险的规划技术手段
邻避困境的产生很大程度上源于邻避风险的规避不足。作为社会关注的公共事务，邻避设施事项是城市空间生产决策的重要内容；而作为一种技术活动，邻避设施的规划实践又有着强烈的专业化色彩。因此，现实中，邻避风险的规避既需要严谨的防范技术，又需要灵活有效的政策手段。
1.规避邻避风险的技术手段
城市规划的技术特点体现为规划手段的科学性与严谨性。规划技术与运营技术是规避邻避风险的重要技术手段，综合运用多种城市规划技术、提高设施运营的技术水平将是技术层面下弱化邻避负效应、缓和公众抵制的现实选择。
一方面，应强化多维技术在邻避规划实践中的综合运用。当前，城市规划技术主要包括调查、分析、预测和评价四大板块。城市规划调查技术与所涉及的目的及对象密切相关，具体可分为文献法、问卷法、访谈法和观察法；城市规划分析技术包括定性与定量两种，前者包括归纳、演绎等，后者常见的类型涉及状态分析技术、空间分析技术以及其他相关分析技术；城市规划预测方法主要包括自然增长法、劳动平衡法、带眷系数法、回归分析法等；常用的城市规划评价方法包括特尔斐法、模糊数学法、目标矩阵法。在邻避设施规划实践中，交叉使用城市规划技术，既能够有效增加邻避设施在空间布局上的技术合理性，又有利于从技术维度上规避邻避风险。
另一方面，应不断提高邻避设施的运营技术。科学技术的发展在极大提高人类社会生产力的同时，也进一步加大了人类生产生活的潜在风险。邻避设施潜在的消极影响是其外部性的重要表现，同时也是民众反对邻避设施在附近建设的重要原因。基于飞速发展的现代科学技术及管理学等学科体系的不断完善，人类对于邻避设施的运行有着更高的控制力度，淡化邻避设施的风险与成本成为可能。通过技术与流程等方面的优化，未来邻避设施对于所在地的经济社会影响可能不断降低，从而弱化民众对于邻避设施的抵制态度，降低邻避冲突爆发的几率。
2.规避邻避风险的政策手段
从规划关系的角度出发，城市规划视角下减少邻避风险的具体政策手段主要包括以下两个部分：一是城市规划体系内部的关系控制；二是邻避设施的项目建设与城市规划之间的关系控制。[11]
城市规划体系内部的关系控制，是指通过利用各个层级规划、不同种类规划之间的相互关系，尤其是借助上层规划对下层规划的控制，避免因规划之间的矛盾使得邻避困境的出现成为可能。各类城市规划是依据国家或城市的法律法规建立起来的，统一性是其基本原则。每一层级的规划都需严格界定下一层级规划应当遵循的基本原则和内容，下一层级规划在编制过程中必须对上一层级规划的基本原则和内容加以体现。也就是说，上一层级规划是下一层级规划的目标，下一层级规划是上一层级规划内容实现的手段。这种手段通过层级权威的强化达到避免邻避困境的目标。
项目建设与城市规划之间的关系控制，是指控制邻避设施等具体建设项目的推进与城市规划之间的关系，主要包含两部分内容：（1）对于政府公共投资建设项目，主张运用“基础设施改进计划”进行控制与引导，通过预算安排与城市规划相结合的方式得以实现。针对邻避问题，主要表现为通过预算管理来控制邻避设施的兴建与规模，减小发生邻避冲突的可能性。（2）对于私人开发建设的项目，主要通过“土地使用控制”的直接控制方法进行开发控制，基于预先确定的准则，控制并规划包括邻避设施在内的各种公用设施。随着PPP模式的不断推广，由政府财政或私人资本单独投资的邻避项目将逐渐减少，共同投资的邻避设施项目会愈发成为常态，这给综合利用上述政策工具以减少邻避冲突带来了更多的困难与挑战。
[1] 彼得·霍尔.城市和区域规划[M]. 邹德慈，金经元，译.北京：中国建筑工业出版社,1985:3.
[2] Fishman,R.Urban utopias in the twentieth century[G]//Fainstein,S.& DeFilippis, J.（eds.）Readings in planning theory,4th edition.John Wiley&Sons,Ltd.,2016:23-50.
[3] 孙施文.现代城市规划理论[M].北京：中国建筑工业出版社,2007:15.
[4] 孙施文.现代城市规划理论[M].北京：中国建筑工业出版社,2007:15.
[5] 城市规划编制办法[EB/OL].[2005-12-31]. http://www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbgz/200611/t20061101_159085.html.
[6] 何艳玲. 对“别在我家后院”的制度化回应探析——城镇化中的“邻避冲突”与“环境正义”[J].人民论坛·学术前沿， 2014（6）:56-61.
[7] Rawls,J.A theory of justice（Rev.ed.）[M].Caonbridge,MA:The Belknap Press of Harvard University Press,1999:72.
[8] 这里的“冗余度”可简单理解为修建邻避设施所占用的空间在城市总空间中的富裕情况。
[9] 陈勇， 华晨. 城市规划、地役权和“邻避”的关系思考[J]. 规划师， 2015（3）:29-33.
[10] 王顺，包存宽. 城市邻避设施规划决策的公众参与研究——基于参与兴趣、介入时机和行动尺度的分析[J]. 城市发展研究， 2015（7）:76-81.
[11] 孙施文.现代城市规划理论[M].北京：中国建筑工业出版社,2007:84.