第二节 社区减灾模式的发展阶段
按照本书第一章提出的划分标准，我们可以将社区综合减灾示范模式的发展历程大致划分为三个阶段。第一阶段从2007年9月到2010年12月，第二阶段从2011年1月到2013年12月，第三阶段从2014年1月至2016年12月。在这一节，我们将围绕社区综合减灾示范模式得到了怎样的发展、进行了怎样的调整和为何进行这样的调整三个核心问题，对其发展的三个阶段进行描述和分析。
一、发展的第一阶段
在这一阶段，社区综合减灾示范模式得到了较快的发展。民政部先后于2008年2月、2008年12月、2009年11月和2010年11月四次共命名了1562个“全国综合减灾示范社区”，其中城市社区1190个，农村社区372个；全国31个省（自治区、直辖市）、新疆生产建设兵团和5个计划单列市都有社区获得“全国综合减灾示范社区”的称号，11个省份的创建个数超过50个；在区域分布上，东部地区的数量高于中部和西部地区，西部地区的数量高于中部地区（见表2.2）。
表2.2 2008-2010年“全国综合减灾示范社区”区域和城乡分布统计表
说明：1.表中的中、东、西部地区参照国家发展改革委划分方案；2.本表根据民政部救灾司减灾处提供的2008-2010年各年度“全国综合减灾示范社区”名单进行统计得到的数据制作，大连、宁波等计划单列市和新疆生产建设兵团（简称“兵团”）作为省级单位统计。
从这一阶段社区综合减灾示范模式发展的实践来看，模式的发展得到了政府和社会的大力推动，三起重特大自然灾害的发生也在客观上推动了模式的发展。在这一阶段，社区综合减灾示范模式进行了第一次较大的调整。
对于社区综合减灾模式的主要推动者——国家减灾委和民政部来说，如何推动模式尽快在全国实施成为这一阶段的重要工作。从全国综合减灾示范社区创建的历程来看，国家减灾委、民政部主要通过召开会议总结经验、出台相关政策措施等方式来推动社区综合减灾示范模式的发展。2008年4月，民政部专门召开了部分省市社区综合减灾工作座谈会，交流了综合减灾示范社区创建经验，并为部分综合减灾示范社区授牌。2009年2月，全国减灾救灾工作会议在浙江省宁波市召开，再次对全国开展示范社区创建工作进行了部署。会议要求大力推进城乡社区综合减灾工作，包括制定完善城乡灾害应急预案，加强志愿者队伍建设，加强避灾场所建设，认真做好减灾宣传工作等。会议期间，与会代表还现场观摩了宁波综合减灾示范社区。2009年5月由中国政府发布的《中国的减灾行动》白皮书，明确把“加强社区减灾能力建设”作为我国减灾的九大中长期任务之一，并把“提升城乡基层社区的综合减灾能力”作为我国未来减灾工作的重点。2010年5月12日，国家减灾委办公室把“减灾从社区做起”确定为全国防灾减灾日主题，要求以社区为平台开展防灾减灾工作。
在国家减灾委和民政部的大力推动下，地方在加强社区综合减灾能力建设的过程中不断探索创新，积累了很多切合实际的经验和做法。比如，北京市提出了进一步细化社区防灾减灾的工作标准，规定每个街道应建一处防灾减灾培训基地，每个社区都配备诸如防毒面具、逃生绳等必要的救援避险物资和装备；上海市在社区减灾工作中着力推动“三个转变”，即从灾后救助向灾前预防转变，从单一灾种向综合减灾转变，从减轻灾害损失向减轻灾害风险转变，形成了以“全过程减灾管理、全灾害危机管理、全社会参与管理”为特征的城市社区综合减灾模式；浙江省从意识、预案、载体和能力四个方面，探索建立了独具特色的农村社区减灾模式；湖南省临澧县结合县域特点探索了吸收各方力量参与的社区综合减灾模式。[117]
在这一时期，第二届至第四届亚洲部长级减灾大会相继召开，提出了与社区减灾相关的新理念和新要求；国际组织和国内一些社会组织通过项目资助或共同开展社区减灾项目等方式围绕社区减灾开展了一系列活动，从另一方面推动了社区综合减灾示范模式的深入发展。
2007年11月7-8日，以“减轻灾害风险与发展”为主题的第二届亚洲部长级减灾大会在印度新德里召开，会议通过了《亚洲减轻灾害风险德里宣言》，提出了“加强以社区为基础的备灾、减灾和应急，调拨资源用于重大灾害发生后的早期恢复重建规划以加强受灾社区的恢复力”等社区减灾的内容。2008年12月2-4日，第三届亚洲部长级减灾大会在马来西亚吉隆坡召开，会议的主题即“减灾多方合作：从国家到社区”，与社区减灾密切相关。会议通过了《亚洲减轻灾害风险吉隆坡宣言》，提出了“支持从国家到地方及社区层面的早期预警、多灾种风险评估，支持政府和社区组织实施减灾规划，加强与地方政府和社区等多攸关方的合作”等社区减灾的内容。[118]2010年10月25-28日，以“通过适应气候变化减轻灾害风险”为主题的第四次亚洲部长级减灾大会在韩国仁川召开。会议围绕提高减灾和适应气候变化意识和能力建设，开发和共享气候与灾害风险管理的信息、技术、良好实践及经验教训，推动将减轻灾害风险和适应气候变化一体化纳入绿色增长发展三个板块进行，最终形成了第四届亚洲部长级减灾大会《仁川宣言》和《亚太地区通过适应气候变化减轻灾害风险仁川区域路线图》两个成果文件。会议敦促各国遵照《兵库行动纲领》确立的优先领域，落实承诺，进一步调整和明确相关减灾措施与资源。会议呼吁各国积极参加“增强城市可抗力——我的城市已准备好了！”的全球运动，增强社区的减灾能力。会议明确要求，到2015年，建立适应气候变化的灾害风险管理制度，促进区域、国家和社区各级的可持续发展。[119]
在国际合作项目实施方面，民政部与亚洲基金会于2007年共同启动了为期两年的“灾害管理公共合作项目”，中国企业联合会和美国商会也参与其中。该项目的总体目标是通过强化政府与社会组织的伙伴关系来改进中国在备灾和赈灾方面的管理。围绕此目标，开展了企业和社会组织在灾害管理中的参与和投入、灾害管理中多部门跨领域合作、项目试点社区的灾害管理能力建设等活动。[120]2008年12月以来，在联合国开发计划署（UNDP）资助下，民政部国家减灾中心承担了“早期恢复和灾害风险管理项目”的子项目——农村社区减灾能力建设研究。该项目旨在研究开发用以评估农村社区减灾能力建设的方法和指标，提出改进农村社区减灾能力建设的政策建议。项目形成了两个主体报告——《农村社区减灾能力建设研究报告》和《推进农村社区减灾工作的研究报告》，一个成果文集——《社区减灾政策与实践》，并在四川省德阳市旌阳区柏隆镇清河村、德阳市中江县福兴镇光明村、广元市利州区三堆镇马口村，陕西省汉中市宁强县广坪镇骆家嘴村，甘肃省陇南市文县中庙乡肖家坝村开展了农村社区减灾的试点工作。项目通过对震后农村贫困社区减灾能力的实地调研，开展针对当地社区特点的干部及村民备灾减灾培训，应用参与式方法鼓励社区村民编制出适合当地社区的减灾应急预案，并据此进行实地应急演练，以加强社区减灾备灾能力，提升社区居民风险意识，从而总结出适合中国西部震后贫困地区农村社区的综合减灾模式，进而推动国家以社区为基础的减灾备灾政策制定。同时，为《全国综合减灾示范社区标准》修订提供参考。在这个项目的基础上，2009年11月11-12日，中华人民共和国民政部和联合国驻华机构灾害管理小组在四川省广元市举办了旨在“促进综合减灾示范社区创建活动深入开展，提高中国城乡社区综合减灾能力”的社区减灾政策与实践研讨会[121]。2009年，国际美慈组织的中国团队与地方政府紧密合作，在北川开展了一项为期两年的“灾害管理能力建设”项目。该项目由国际美慈组织、绵阳行政学院和北川羌族自治县地方政府三方合作，在北川羌族自治县下属两个乡镇开展，预期为社区带来：“知识上的改变——认识社区所面临的风险；态度上的改变——有信心应对风险；技能上的改变——有应对灾害的基本方法和技巧；社会组织方面的改变——加强居民对社区的认同感，从而发挥社区在灾害管理中的主导作用。”该项目强调社区“基层领导力”的建设，即能力建设的目标对象为社区中回应灾害、紧急事件的执行者（村委会主任等），希望通过项目的实施来提升社区领导人的应急处置能力，进而提升社区防灾减灾的综合能力。在已经开展的培训中，项目邀请了国际救援队的外籍专业培训师作为讲师，把来自基层社区的村主任、村支书集中起来，进行“社区防灾减灾培训”和“应急响应培训”，前者主要包含防灾减灾背景知识和脆弱性与能力分析两大内容，后者则是完全基于实际运用的开发。[122]
在国内社会组织方面，2008年7月1日至8月31日，云南省大众流域管理研究及推广中心（绿色流域）在南都公益基金会的赞助下，实施了“灾害社会影响评价、灾害管理规划能力建设”项目。2008年8月29-31日，绿色流域联合四川“5·12”民间救助服务中心，在受地震灾害影响的四川省成都市举办了首届“灾害社会影响评价和灾害管理规划”研讨班。研讨班内容包括：灾害和社会评价的基本知识和方法，社会脆弱性评价，减灾、备灾和应急的措施及评价，灾害管理的需求、目标和策略，以及制定社区灾害管理规划的方法和步骤。来自四川和全国各地参与社区重建的42家民间组织，通过知识和案例分享、讨论与练习的方式初步了解和掌握了灾害社会影响评价、灾害管理规划理论及方法。[123]2008年12月，绿色流域的“参与式社区灾害管理”项目在云南省丽江市玉龙纳西族自治县拉市乡的彝族和纳西族村寨陆续开展了一系列工作。项目主要围绕以下两个内容来开展：一是以社区参与为主的“社区灾害管理”规划、防灾减灾知识培训及演习；二是根据“社区灾害管理”规划中确定的社区防灾减灾需求开展的硬件建设。截至2011年10月，为期三年的“参与式社区灾害管理”项目临近尾声，项目所在地两个少数民族村寨共计10个村社的近千名村民接受了“社区灾害管理”相关知识和技能培训，社区的基础设施建设也得到很大程度的改观。[124]2009年7月，李嘉诚基金会资助的“5·12”地震灾区四川省彭州市小鱼洞镇大楠社区建设项目（以下简称“小鱼洞项目”）是民政部全力打造的灾后重建示范项目，该项目将构建“以人为本”的社区综合性恢复重建模式及国家级重建项目示范点作为目标，推动建立政府主导、社区居民积极参与的多元化社区可持续发展模式。从恢复型重建到发展型重建，该项目标志着灾后重建工作中融入了社区减灾的理念。“小鱼洞项目”中的“灾后恢复重建机制项目”，主要是在灾后农村社区实地调研的基础上，对社会组织系统恢复、社区关系重建、灾后特殊群体保护机制、农房恢复重建机制等进行总结和经验推广，同时对社区减灾系列宣传培训活动予以支持。[125]
除了政府和社会的推动，在此期间发生的三起重特大自然灾害，也在客观上推动了社区综合减灾示范模式的发展。2008年5月12日发生的汶川特大地震灾害、2010年4月14日发生的玉树特大地震灾害和2010年8月8日发生的舟曲特大山洪泥石流地质灾害造成的巨大人员伤亡和财产损失，以及暴露出来的社区减灾能力不足的问题[126]，也让人们进一步认识到社区减灾的重要性，并促使社区综合减灾示范模式的推动者思考和探索社区综合减灾示范模式改进和完善的具体措施。
随着环境的不断改变，作为环境子系统的社区综合减灾示范模式也必然要进行相应的调整。为使社区综合减灾示范模式更好地适应环境的变化，国家减灾委办公室于2009年底开始了全国综合减灾示范社区定位和机制创新研究，形成了《关于全国综合减灾示范社区定位和机制创新研究报告》（以下简称《报告》）。《报告》在对综合减灾示范社区、平安社区、安全社区、和谐社区、文明社区、绿色社区等各项社区评比工作进行梳理和比较的基础上，提出了全国综合减灾示范社区的战略定位和机制创新的政策建议。
在综合减灾示范社区的优势和存在的问题方面，《报告》从三个方面进行了总结和分析。一是综合减灾示范社区是一项专项工作评比，关注社区通过体制机制建设、物资储备、风险识别等提高“自救”“自保”，强调综合减灾能力建设。其评比内容明确，评比指标全面清晰，在社区平台开展工作定位准确，广受社会各界好评和认可。二是综合减灾示范社区创建与综合类评估如和谐社区、文明社区的工作侧重点不同，与关注治安与犯罪控制的平安社区、关注环保问题的绿色社区也有区别，与关注人为事故与伤害预防的安全社区一定程度上关系较为密切。综合减灾示范社区是其他各类社区评比的有机综合和有益补充。三是当前的综合减灾示范社区评比的范围限于自然灾害，过于狭窄，应该适当扩大综合减灾示范社区评比的内容，评比的指标体系也可以做出适当调整。
在全国综合减灾示范社区的战略定位方面，《报告》提出了五个方面的具体内容。一是社区为基层单元的灾害管理应成为今后中国综合减灾的工作重点之一，社区减灾工作的推进可以以“综合减灾示范社区”的创建活动为依托；二是综合减灾示范社区的评比应集中体现“综合减灾”理念，因此应该涉及自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件等四类灾害；三是综合减灾既包括减灾的基础设施建设，也包括社区安全文化建设；四是综合减灾示范社区要解决单一灾种管理引起的资源分散的问题，注重整合社区资源，实现综合减灾系统化；五是综合减灾要体现减灾主体的多元化，社区减灾应该成为政府主导、自上而下的防灾减灾救灾体制与民间自发的、自下而上的减灾实践的重要结合点。
在全国综合减灾示范社区的创新机制方面，《报告》提出了五个方面的政策建议。一是政府主导，促进协调，整合各种减灾资源，在社区构建起一个综合减灾防范体系；二是在社区减灾中促进基础设施与安全文化建设相结合、组织建设与科学技术相结合；三是促进政府、市场、公民社会的三方合作，使政府部门、商业组织、学校、医院、社会组织、居民等多元主体结成合作伙伴，充分利用社会资源为社区综合化减灾服务；四是综合减灾示范社区的创建应借鉴和谐社区、平安社区等社区创建的经验，并与其他社区创建工作相衔接，促进社区各项创建工作相互协调、相互推动；五是继续推进综合减灾示范社区的规范化、制度化、标准化建设。[127]
在这个《报告》的基础上，国家减灾委办公室组织专家对2007年出台的“减灾示范社区”标准进行了修订，并于2010年5月出台新的《全国综合减灾示范社区标准》，形成了调整后的社区综合减灾示范模式。与2007年的“减灾示范社区”标准相比，2010年修订的标准无论是在政策制定主体上，还是在模式内容上都有了较大的改变和发展[128]。
在政策制定主体方面，政策制定的主体由民政部调整为国家减灾委办公室。虽然在事实上这两个不同主体名义下社区减灾政策制定的具体承担者为同一机构——民政部救灾司[129]，但这一主体改变的背后还是反映了政策环境的两个变化，即政策制定者对综合减灾认识的不断加深和国家减灾委作为综合减灾协调机构的作用不断加大。
在模式内容的总体数量方面，2010年修订的模式增加了“灾害风险评估”“减灾动员和减灾参与”“管理考核”“档案管理”等四项新的内容（见表2.3）。这些内容，“更加强调了社区综合减灾的理念、社区的灾害风险管理和社区综合减灾工作的绩效管理，更加注重了居民和社会力量的参与，极大地丰富了社区综合减灾工作的内涵”。这些内容的增加，“是在对社区综合减灾工作的认识不断加深，创新并总结出了许多开展社区综合减灾的新做法和新经验基础上进行的，顺应了综合减灾工作发展的新要求”[130]。
表2.3 《全国综合减灾示范社区标准》对比
在基本条件方面，保留了“社区居民对社区综合减灾状况满意率大于70%”“社区近3年没有发生因灾造成的较大事故”这两项基本条件，但将“小区居民户数应具有一定的规模（小区居民一般应达2000户，新建小区入住率达80%）”修改为“具有符合社区特点的综合灾害应急救助预案并经常开展演练活动”。
在社区参与主体方面，修订后的标准更加强调社区减灾主体的多元性。2007年标准中明确的社区减灾主体只是社区减灾的工作组织和社区居民，2010年修订的标准则增加了社区内的学校、相关企事业单位、医院、社会组织、防灾减灾志愿者队伍，并明确社区减灾的组织为社区综合减灾工作领导小组。
在管理机制方面，2010年的标准明确将“建立了综合减灾示范社区工作机制”作为综合减灾工作组织与管理机制完善的重要内容。
在标准内容的文字表述和具体阐释方面，2010年修订的模式不仅在文字表述上对原有标准进行了修改，增加了“综合减灾”的文字表述，而且对各项标准的具体解释也作了进一步修订。比如，将2007年模式中“减灾活动特色鲜明”这一标准修改为“社区综合减灾特色鲜明”，更加突出了“社区综合减灾”这一字眼。不仅如此，在这一标准的阐释上，也由原来的“社区结合人文、地域等特点，开展了具有特色的减灾活动，具有较大的影响力，对周围社区具有示范指导作用”修改为更为具体的四项内容，即“在社区减灾工作部署、动员过程中，具有有效调动居民和单位参与的方式方法；在社区综合减灾工作中，有独到的做法或经验，如利用本土知识和工具，进行灾害监测、预报和预警，有行之有效的做好外来人口减灾教育的方式方法等；利用现代技术手段，开展日常综合减灾工作，如建立社区网站、社区网络等；在防灾减灾宣传教育活动中具有地方特色”。
在评分表的结构和内容方面，2010年修订后的《〈全国综合减灾示范社区标准〉评分表》（见附录二）做了较大的改变，它将2007年的《评估标准分解表》（见附录一）中的“考评项目”改为“一级指标”，将“考评内容”修改为“二级指标”，并在每个二级指标后面都列出了详细的评定标准。此外，2010年的评分表不再将基本条件列入其中。与2007年的《评估标准分解表》相比，2010年的评分表更加突出可行性和可操作性，它把10项评选指标划分为35个二级指标并细化为73条评定标准。而且，每一个二级指标和每一条评定标准都被赋予了一个确定的分值。通过这样的细化和定量转化，新修订的模式不仅在内容上有了更大的发展，而且在实际操作中也更为切实可行。
但比较遗憾的是，《报告》提出“综合减灾”应该涉及自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件等四类灾害的政策建议在新的标准条文中并没有得到明确的表述。
二、发展的第二阶段
在这一阶段，社区综合减灾示范模式同样得到了较快的发展。民政部先后于2011年12月、2012年11月、2013年11月三次共命名“全国综合减灾示范社区”3846个（比第一阶段增加2284个，增长率为146%），其中城市社区2487个（比第一阶段增加1297个，增长率为109%），农村社区1359个（比第一阶段增加987个，增长率为265%）；在区域分布上，东部地区的数量依然比中部、西部地区多，中部地区的数量则超过了西部地区（见表2.4）。
表2.4 2011-2013年“全国综合减灾示范社区”区域和城乡分布统计
与第一阶段相比，这一阶段对社区综合减灾示范模式的推动主要来自政府部门，国际和社会组织的推动则相对较少。在此期间，社区综合减灾示范模式进行了第二次较大的调整。从这一阶段的发展实践来看，政府主导和规范管理成为社区综合减灾示范模式发展的显著特征。
从中央层面的措施来看，在这一阶段，以政策和标准来推动社区综合减灾示范模式发展的特征十分明显。2011年6月15日，国家减灾委员会发布《关于加强城乡社区综合减灾工作的指导意见》，提出“十二五”期间在全国范围内建成5000个以上的全国综合减灾示范社区（其中农村社区不少于1500个）的发展目标。2011年11月国务院办公厅颁布《国家综合防灾减灾规划（2011-2015年）》，提出“创建5000个全国综合减灾示范社区”的规划目标、“加强区域和城乡基层防灾减灾能力建设”的主要任务和“综合减灾示范社区和避难场所建设工程”的重大项目。2011年12月12日民政部发布《全国综合减灾示范社区创建规范》，标志着全国综合减灾示范社区创建进入标准化管理阶段。2012年6月15日，民政部印发了《民政部关于〈全国综合减灾示范社区创建管理暂行办法〉的通知》，从程序和流程上对全国综合减灾示范社区的申报和管理进行了规范。
此外，民政部还通过召开座谈会或经验交流会等方式来推动社区综合减灾示范模式的发展。2012年3月，民政部救灾司分别在广西南宁、河南开封召开南、北片区全国综合减灾示范社区创建工作座谈会，听取意见和建议；2012年5月，民政部救灾司召集北京市民政局、北京市东城区和丰台区民政局以及有关街道和社区，座谈全国综合减灾示范社区创建工作，听取有关意见和建议；2012年9月，民政部救灾司在浙江省宁波市召开了全国社区减灾工作经验交流会，来自民政系统的代表、国际机构（如联合国开发计划署、联合国妇女署）代表或项目专家、NGO代表（如李嘉诚基金会、亚洲基金会、北京市紧急救援基金会、中国社工教育协会等）、企业代表（如中国人保财险公司）和社区的代表（如四川彭州和浙江宁波北仑的社区）参加了会议。会议围绕社区减灾工作实践，全面分享了各方开展社区减灾工作的经验和做法，认真梳理了我国社区减灾工作存在的主要问题，提出进一步完善社区减灾工作的意见和建议，对更好地完善我国社区减灾体系、提高我国基层综合减灾能力和水平有着重要的推动作用，也为今后社区减灾工作的深入开展提供了新见解和新思路。
在地方层面，地方各级政府部门也通过制定政策、标准和制度等方式，推动社区综合减灾示范模式的发展。[131]
除国内各地各级政府部门大力推动之外，国际社会对灾害风险的认识和对社区减灾的推动也对社区综合减灾示范模式发展产生了重要影响。2012年10月22-25日，第五次亚洲部长级减灾大会在印度尼西亚日惹市召开并通过了《亚太2012年减轻灾害风险日惹宣言》。此次会议的主题是“加强地方减轻灾害风险能力”。在这一主题下设置了三个子议题，即“将地方层面减少灾害风险和适应气候变化纳入国家发展规划、地方风险评估和融资、加强地方风险管理和伙伴关系”。在这次会议上，中国代表团提出了包括“继续加强基于社区的综合减灾能力建设，相互学习借鉴在基层减灾能力建设方面的经验，努力减轻社区灾害风险，不断提高社区综合减灾能力”在内的四条合作建议。[132]2013年5月21-23日，第四届全球减灾平台大会在瑞士日内瓦召开。此次会议的主题是“今天的投入，为了更安全的明天”，旨在延续以往平台大会的良好势头，推动政府、国际机构、非政府组织、学术科研机构和私营部门等利益攸关方加大对减灾的重视和投入，进一步做好减少灾害风险和提升社区抗灾能力等工作。[133]在这些平台之外，减灾的国际合作项目也影响和推动了中国的社区减灾。2013年1月14日，由英国国际发展部（DFID）出资并委托联合国开发计划署（UNDP）进行项目管理，中华人民共和国民政部救灾司、中国水利水电科学研究院、中国地震应急搜救中心以及孟加拉国、尼泊尔两国共同实施的“亚洲社区综合减灾合作项目”正式启动。该项目围绕社区减灾政策研究、社区减灾政策经验交流、项目示范区建设、社区减灾培训、开发社区减灾信息交流系统等内容开展实施，旨在推动中国与其他发展中国家在社区减灾领域开展经验分享和交流，提高项目参与国的社区综合减灾能力。该项目的顺利实施，在客观上推动了社区综合减灾示范模式的改进和完善。
经过三年多的发展，社区综合减灾模式也逐步暴露出对城乡社区的差异性考虑不足、与其他几类公共事件融合不够等问题，标准的修订提上重要的日程。2012年，民政部救灾司启动了标准修订前的调研工作，形成了《关于全国综合减灾示范社区创建工作的调研报告》（以下简称《调研报告》）。《调研报告》在总结全国综合减灾示范社区创建工作主要做法和经验的基础上，分析了存在的六个方面的问题，即“1）创建工作的区域和城乡发展不平衡；2）示范社区创建工作经费缺乏，手段不足；3）创建工作缺乏激励机制；4）创建要素的规范性有待提高；5）创建工作缺乏专业人员指导；6）创建工作经验总结推广不够”，并提出了改进和完善综合减灾示范社区创建工作的四条政策建议，即“加强对示范社区创建工作的分类指导；争取在财政支出科目中设立减灾科目；提升综合减灾示范社区创建层级；建立减灾示范社区创建工作激励机制”[134]。
在《调研报告》的基础上，2013年9月，国家减灾委办公室再次对《全国综合减灾示范社区标准》进行修订，形成了新的《全国综合减灾示范社区标准》。这次标准修订，同样是在总结和反思我国综合减灾示范社区创建工作经验和教训的基础上，并在国际社会对社区减灾工作提出新理念和新思路的背景下进行的。“从近几年实际工作来看，虽然示范社区创建工作已取得一些显著成绩，但仍存在区域和城乡发展不平衡、创建要素规范性有待提高等问题。为进一步规范示范社区创建工作，2012年民政部开展了全国综合减灾示范社区创建的专题调研，撰写了《关于全国综合减灾示范社区创建工作的调研报告》，印发了《全国综合减灾示范社区创建管理暂行办法》。此后，第五届亚洲减灾大会、第四届全球减灾平台大会相继召开，国际社会针对社区减灾工作也提出一些新理念、新思路。为使《标准》的表述更加准确、科学和完整，并与现有规章和国际理念更好地衔接，我们对《标准》进行了重新修订。”[135]
与2010年的标准相比，2013年修订的标准突出了以下三个主要特点[136]：
其一，它突出了示范社区创建的“综合性”，尽量减少民政部门色彩。将政策的直接执行对象由省、自治区、直辖市民政厅（局），计划单列市民政局，新疆生产建设兵团民政局修改为各省、自治区、直辖市的省级减灾委员会，计划单列市减灾委员会，新疆生产建设兵团减灾委员会[137]；对标准中的一些用词进行了规范，比如将“灾害救助应急预案”修改为“应急预案”，将“救灾应急演练”修改为“应急演练”，将“救灾队伍”修改为“救援队伍”等，将“以国家防灾减灾日、国际减灾日为契机”修改为“结合世界气象日、全国防灾减灾日、全国科普日、国际减灾日、全国消防日等”。
其二，它突出了对示范社区创建工作的分类指导。新的标准强调了农村社区与城市社区在创建方面的差异性，细化了有关创建要素。在“（二）灾害风险评估”中，增加了“城市社区应具有空巢老人等脆弱人群清单，农村社区应具有空巢老人、留守儿童等脆弱人群清单，明确脆弱人群对口帮扶救助措施”；在“（三）应急预案”中，增加了“城市社区演练每年不少于两次，农村社区演练每年不少于一次”；在“（四）宣传教育培训”中，增加了“城市社区居民参训率不低于90%，农村社区居民参训率不低于80%”；在“（五）减灾设施和装备”中，增加了“农村社区可因地制宜设置避难场所”。
其三，它注重语言表述的准确性和规范性。新的标准更加注重语言表述的规范性、准确性，以及实际工作的可操作性。它对10个创建要素的名称进行了规范，分别确定为：组织管理、灾害风险评估、应急预案、宣传教育培训、减灾设施和装备、居民减灾意识与技能、社会多元主体参与、日常管理与考核、档案管理、创建特色，修改后更符合标准写作语言，简洁易记。对一些略显重复的条款进行了合并，比如删除了标准中“灾害风险评估”之下第5条有关应急避难场所的规定，合并到“减灾设施和装备”；“应急预案”中有关应急演练的条款原为两条，修订后合并为一条。[138]
从上述修订说明和标准关于灾害风险隐患排查的范围规定我们可以看到，在2010年标准修订中没有得到很好体现的“综合减灾应该涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四类突发事件”的政策建议，在这一次修订的标准中得到了明确的表述。
三、发展的第三阶段
与前一阶段的发展速度相比，这一阶段，社区综合减灾示范模式的发展速度较为缓慢。民政部先后于2014年12月、2015年12月、2016年11月，共命名“全国综合减灾示范社区”4160个（比第二阶段增加314个，增长率为8%），其中城市社区2513个（比第二阶段增加26个，增长率为1%），农村社区1647个（比第二阶段增加288个，增长率为21%）。从数据中可以看到，在区域分布上，“全国综合减灾示范社区”的数量依然是东部地区比中部、西部地区多，中部地区比西部地区多（见表2.5）。
表2.5 2014-2016年“全国综合减灾示范社区”区域和城乡分布统计
与第二阶段的推动相比，这一阶段除了2016年12月29日由国务院办公厅出台的《国家综合防灾减灾规划（2016-2020年）》提出“十三五”时期创建5000个全国综合减灾示范社区的目标外，中央层面没有出台其他有关社区综合减灾的具体政策。尽管如此，国家减灾委办公室和民政部依然沿袭了以往通过座谈会推进社区综合减灾示范模式发展的方式。2015年12月，民政部救灾司在上海召开了全国综合减灾示范社区创建工作座谈会，会议总结了各地在“政策创制、资金投入、提高能力、创建特色和资源整合”五个方面的经验，指出了“示范社区创建区域和城乡不平衡、标准规范不够完善、经费保障不足、社区减灾基础设施薄弱和资源有待进一步整合”等五个方面的问题，并提出了“强化风险管理、论证创建综合减灾示范区县和乡镇、支持宣传教育基地和避难场所建设、加强资源整合和拓宽资金来源渠道”四个方面的政策建议。北京、上海、浙江、广东、四川和云南分别在会上介绍了各自综合减灾示范社区创建的经验，湖北则介绍了减灾示范县创建的经验。[139]2016年12月，民政部救灾司在浙江省杭州市召开全国社区减灾工作座谈会，会议在回顾2008年以来全国综合减灾示范社区创建工作主要成效的基础上，分析了社区减灾工作中存在的“区域和城乡发展不平衡、管理有待完善、经费保障不足、基础设施建设薄弱、教育培训和演练效果有待提高、隐患排查治理有待创新”等六个方面的问题，提出“加大资源整合力度、建立动态调整机制、拓宽减灾资金渠道、发挥社会力量作用、加强宣传教育培训、依托专业力量治理社会隐患”等六个方面的政策建议。浙江、青岛等省市民政厅（局）救灾处处长分别介绍了各自综合减灾示范社区创建的经验。会议期间，与会代表还实地参观考察了杭州市上城区望江街道近江东园社区和江干区凯旋街道南肖埠社区。[140]此外，为进一步规范全国综合减灾示范社区创建工作，总结推广各地行之有效的经验和做法，研究解决各地在创建过程中遇到的困难和问题，不断提高创建水平，民政部救灾司还开展了一系列调研活动。2014年11月，民政部救灾司派员赴浙江、福建两省开展实地调研；2015年11月，民政部救灾司派员赴江西、湖北两省开展实地调研；2016年11月、12月，民政部救灾司派员分别赴广东省、上海市、浙江省和海南省开展实地调研。
在地方层面，各地在原有的基础上，继续探索和完善符合本地特点、各具特色的工作以推动社区综合减灾示范模式的发展。比如，上海市开展了社区风险评估和风险图绘制，浙江开展了“避灾工程建设”，广东建立了激励机制，四川加强应急避难场所建设，云南继续实施防灾应急“三小工程”，加强预防和处置地震灾害能力建设的十项重大措施和十项重点工程[141]；四川省成都市以社区（村）综合减灾公共信息标识建设规范地方标准建设为切入点，全面推动成都城乡社区综合减灾示范模式的深入发展[142]。
在国际社会方面，国际社会对包括社区减灾在内的防灾减灾提出了新的理念和新的要求。2014年6月23-26日，第六届亚洲减灾部长级大会在泰国曼谷召开，通过了《亚太2014年减轻灾害风险曼谷宣言》《亚太对〈2015年后国际减灾框架（HFA2）〉的贡献》和《各利益攸关方自愿承诺声明》等成果文件。此次会议的主题就是“加大投入，构建具有抗灾力的国家和社区”。在这一主题下设置了三个子议题，即“增强地方层面的抗灾力，提高在灾害和气候风险管理方面的公共投入；保护和维持发展成果；私营机构的角色——减轻灾害风险中的公私伙伴关系”[143]。2015年3月，第三次世界减灾大会通过的《2015-2030年仙台减轻灾害风险框架》（以下简称《仙台减灾框架》），在减灾方面设立了七大目标和四大优先事项。[144]2016年11月3-5日，第七届亚洲减灾部长级大会在印度新德里举行，会议通过了《德里宣言》和《亚洲地区实施〈仙台减灾框架〉行动计划》。《德里宣言》在树立灾害风险管理理念、增强备灾能力、提升社区抗灾能力、加强区域合作和推动防灾减灾科技应用等方面达成了共识；《亚洲地区实施〈仙台减灾框架〉行动计划》就落实《2015-2030年仙台减轻灾害风险框架》的政策导向、计划实施路线图、两年行动计划（2017-2018）、计划实施与监测等方面做了详细阐述，并在区域层面、国家层面和地区层面提出了详细的要求。[145]国际社会这些关于防灾减灾的新理念和新要求，不可避免地对新形势下我国社区综合减灾示范模式的发展提出新的诉求。
除了这些国际平台的推动，一些国际合作项目也在促进中国社区综合减灾示范模式发展方面产生了积极的影响。2015年7月，“亚洲社区综合减灾合作项目二期”正式启动。[146]这一期项目以提升社区防灾减灾救灾能力为主要目标，旨在通过加强社区减灾领域的区域合作来提升亚洲发展中国家应对灾害的能力，探索社区减灾救灾国际交流与合作的新机制和新模式。[147]由英国自然环境研究理事会、英国经济社会研究理事会和中国国家自然科学基金资助的项目——“面向社区的减轻地震次生灾害风险研究”也于2016年正式启动。该项目同样以提升社区减灾能力为主要目标，着重在以下三个方面开展研究：一是研究分析适用于中国社区的减灾标准与方法体系，探究社区减灾管理过程中的重要因子及其内在机制；二是基于历史滑坡数据和多源卫星遥感数据，研究震后滑坡的成灾特点与分布规律，分析其发生机制与影响程度；三是通过灾害应对情景推演，构建社区尺度的利益攸关方的灾害应对模式，提升应对地震灾害的能力。[148]这些与中国社区综合减灾紧密相关的项目的实施，在客观上也将推动中国社区综合减灾示范模式的深入发展。
而当前和今后一段时期对社区综合减灾示范模式具有重要影响和重大指导意义的则是党中央关于加强灾害风险管理和综合减灾的一系列重要论断。2016年7月28日，习近平总书记在唐山抗震救灾和新唐山建设40年之际考察唐山时发表了关于防灾减灾救灾的重要讲话。在这个重要讲话中，习近平总书记提出了“两个坚持、三个转变”的重要思想，即“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力”[149]。习近平总书记的重要讲话是在科学分析我国灾害形势的基础上，对防灾减灾救灾工作提出的新思想、新论断和新要求，思想深刻、内涵丰富，是今后一个时期我国防灾减灾救灾工作的根本遵循，也是做好社区综合减灾工作的指导方针。2016年10月11日，中央深化改革领导小组第二十八次会议通过了《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，并要求以这一重要思想为指导推进防灾减灾救灾体制机制改革。“会议指出，推进防灾减灾救灾体制机制改革，必须牢固树立灾害风险管理和综合减灾理念，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，从应对单一灾种向综合减灾转变。要强化灾害风险防范措施，加强灾害风险隐患排查和治理，健全统筹协调体制，落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量，全面提高国家综合防灾减灾救灾能力。”[150]2016年12月19日，中共中央、国务院正式颁布了《关于推进防灾减灾救灾体制改革的意见》[151]，在这一文件的第二部分“健全统筹协调体制”中提出了与社区综合减灾直接相关的重要内容，即“加强社区层面减灾资源和力量统筹，深入创建综合减灾示范社区，开展全国综合减灾示范县（市、区、旗）创建试点。定期开展社区防灾减灾宣传教育活动，组织居民开展应急救护技能和逃生避险演练，增强风险防范意识，提升公众应急避险和自救互救技能”，为中国社区减灾的未来发展提出了改革的方向。而防灾减灾救灾体制机制改革本身，也必将对社区综合减灾示范模式的创新发展产生深远而重要的影响。
国内外减灾环境的改变，必然要求社区综合减灾示范模式的调整。从2015-2016年全国减灾示范社区工作座谈会总结的问题来看，前一阶段的不少问题还没有得到很好的解决，一些新的问题，诸如在保持大的框架不变的前提下，有没有必要分区域设定标准等，又摆上了决策者的议事日程。在新的环境下，社区综合减灾示范模式究竟该如何调整，将成为当前决策者面临的重要任务。