第五节 化解过剩产能职工就业与安置的主要问题
化解过剩产能职工就业安置是一个复杂的系统性工作，涉及政府、企业、职工、社会组织等各个方面和各种关系，因此也容易产生各种各样的问题。总体来看，职工安置问题中有一些是化解过剩产能中出现的新矛盾，也有一些是历史遗留的矛盾在此次化解过剩产能中突显出来的，还有一些是现行劳动和社会保障制度中普遍存在的矛盾在化解过剩产能职工安置中集中爆发的。当前化解过剩产能职工就业安置的主要特征是：产能过剩区域分布差异很大，产业单一的资源枯竭城市和独立工矿区困难最为突出。
一 重点地区经济下行与产业结构调整交织，财力下降，职工安置能力不足
当前我国经济社会正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键节点，经济进入新常态以来，在经济增速放缓与产业结构调整的共同影响下，全国就业形势在总体平稳的情况下，仍将面临较大调整压力，去产能重点地区的情况则更为严重。
1.经济形势严峻，产业结构单一，就业承载能力不足
根据2015～2017年的分省份季度数据[24]，辽宁、山西、黑龙江、河北等去产能重点省份的GDP增速均低于全国平均水平或基本持平，其中辽宁和山西两省的情况比较突出。2015年前三季度，辽宁和山西两省的GDP增速均低于3%，第四季度有所好转，分别为3.0%和3.1%。进入2016年，辽宁省全年四个季度经济均呈现负增长，且有一定的加剧趋势，规模以上工业、地方公共财政收入等指标普遍出现不同程度的下降。2017年第一季度数据显示，辽宁省经济实现由负到正的转折，增长2.4%，山西省GDP增速提高至6.1%。河北、辽宁、山西等去产能重点省份，尽管当前经济增速有所回升，但经济仍处于低位运行的状况依然不容忽视。
从就业形势上看，去产能重点地区一方面经济形势严峻造成就业岗位的大量减少，另一方面本地区的钢铁、煤炭去产能任务繁重，职工分流安置压力巨大。因此，这些地区的就业总量矛盾和结构性矛盾十分突出，职工分流安置与本地就业承载能力之间的矛盾加剧。多年来，产能严重过剩地区和企业没有随着市场供求变化及时调整产业或产品结构，转型升级滞后，尚未形成经济的多点支撑，而是在经济发展扩张期，满足于钢、煤、水泥等产品需求旺盛时带来的收益。还有些地区不按照经济规律办事，用行政命令的手段，急功近利，盲目投资扩张“时间短、见效快”的产业，造成市场供过于求。当市场达到饱和甚至过剩时，带来企业亏损，职工大量富余，转岗转业困难。
2.财政收入增速偏低或下降，政府对企业职工安置的帮扶能力降低
去产能重点地区，特别是在资源枯竭城市和独立工矿区，钢铁、煤炭等过剩产能行业在本地经济中占比很大，大量其他产业也与钢铁、煤炭产业链高度相关。而钢铁、煤炭等行业近年来持续低迷，造成本地区主要企业效益严重下降，企业利税和地方财政收入都大幅减少。国家统计局数据显示[25]，近年来，山西、黑龙江、辽宁等省份的一般公共预算收入增速均低于全国平均水平。2013～2015年，山西省一般公共预算收入小幅增加后大幅减少，分别为1701.6亿元、1820.6亿元、1642.4亿元；黑龙江省一般公共预算收入也呈小幅增加后大幅减少，分别为1277.4亿元、1301.3亿元、1165.9亿元；辽宁省一般公共预算收入逐年下降，分别为3343.8亿元、3192.8亿元、2127.4亿元。2016年，全国地方一般公共预算收入159552亿元，比上年增长4.5%；而山西省仅完成1556.96亿元，同比下降5.2%；黑龙江省实现1148.4亿元，同比下降1.5%；辽宁省全年完成2199.3亿元，同比增长3.4%。2016年，安徽省资源型城市淮南市、淮北市GDP增速分别为6.5%和5.0%，明显低于全省8.7%的平均增速。地方财政收入减少或增速下降，直接影响地方政府的一般公共预算支出，造成政府安置职工能力下降，难以安排足够的去产能职工安置配套资金，去支持企业转型发展、职工安置、组织开展技能培训等工作。
二 重点地区需要安置的职工集中，就业渠道相对狭窄
据统计，截至2016年末，全国钢铁煤炭行业去产能实际共分流职工72.6万人，占年度计划的87.4%。未分流安置职工的近9成集中在河北、吉林、黑龙江、湖南、陕西5省，特别是这5省中的一些钢城、煤城和资源枯竭型城市。由于职工就业安置任务重，本地区经济和就业形势严峻，钢城、煤城、资源枯竭城市、独立工矿区的职工安置压力大。
1.产业结构单一的资源枯竭城市和独立工矿区，职工就业安置压力较大
在我国，产能过剩的地区分布差异很大，去产能重点地区，特别是产业结构单一的资源枯竭城市和独立工矿区，职工安置压力较大，需要安置的职工多，职工安置难度大。从全国各地区情况看，河北、山西、东北以及西南等去产能重点地区受影响职工规模较大。其中，河北省到2017年底受影响职工约为54.7万人，山东、山西两省到2020年受影响职工分别约为19.3万人和13.8万人，东北三省到2020年受影响职工合计约为18.5万人。[26]在部分资源型城市和产业相对单一的地区，特别是钢城、煤城，由于产业单一、就业渠道狭窄，职工安置难度更大。2016年，未分流安置职工的近9成集中在河北、吉林、黑龙江、湖南、陕西5省，特别是一些钢城、煤城和资源枯竭型城市，如河北唐山、黑龙江“四煤城”、陕西铜川等。在去产能的影响下，这些地区其他产业也普遍萧条，如交通运输、配套机械、服务业等，地方和企业普遍感到依靠自身能力安置职工压力很大。分流职工缺乏就业渠道，一些职工在企业内处于隐性失业状态，补助水平低，家庭生活困难。有的独立工矿区职工子女就业难。地方和企业普遍感到依靠自身能力安置职工压力很大。
2.去产能重点企业经营困难，难以继续成为职工安置的主要渠道
当前，在去产能职工安置过程中，充分发挥企业特别是国有企业的主体作用，是我国去产能职工安置工作的主导思想。2016年全国去产能涉及职工83.1万人，实际已分流职工72.6万人，其中转岗安置和内部退养合计占65.8%。以山西省为例，2016年去产能需要分流安置职工3.17万人，主要分布在大型国有煤炭和钢铁企业，实际安置率高达99.97%，其中转岗安置和内部退养两大渠道合计占87.5%。再比如河北省，2016年妥善安置职工5.8万人，安置率为99.5%，其中企业转岗分流、内部退养和企业转型分别安置3.25万人、0.48万人、0.24万人，合计占比68.4%。近两年去产能职工安置工作的实际效果表明，职工安置顺利完成的前提保证是去产能企业（特别是国有企业）在职工安置中发挥主体作用，充分履行社会责任，尽可能内部安置分流人员，但企业内部安置能力持续下降。
三 部分去产能职工群体就业安置难度较大
去产能企业职工往往年龄偏大，待安置职工中“4050”人员占比接近60%，普遍技能水平低、家庭负担重、对企业高度依赖、接受培训意愿较低，难以适应产业转型升级的需要，因此就业安置难度比较大。
1.职工普遍存在年龄大、技能低、伤病多、家庭责任重等问题
去产能企业职工一般年龄偏大、文化水平低且技能单一，以男性和本地户籍职工居多，再就业难度较大。去产能企业职工年龄大多在40岁以上，有的企业职工平均年龄接近50岁。以山西同煤集团为例，2015年底企业有在岗职工16.4万人，其中41～45岁的有3.3万人，46～50岁的有2.8万人，51～55岁的有1.9万人，56岁及以上的有0.5万人，“4050”人员占全部职工的51.8%。分流安置难度较大的职工中有7成以上年龄在40岁以上，特别是那些尚未达到内退政策条件（距法定退休年龄不足5年）的职工，生活处境更为艰难。
去产能企业职工文化程度多为中学及以下水平，学习能力较差；长期从事某一项工种造成技能单一，难以满足新岗位的技能要求；多为本地户籍人员，家庭和社交圈均在本地，跨区域就业意愿较低。由于工作环境问题，很多一线职工深受职业病困扰，许多职工体弱多病、家庭负担较重，转岗转业、就业创业极为困难。不少国企职工对企业还有比较严重的心理依赖，对国有身份有较高预期，对分流安置的岗位有较强的攀比心态，积极主动意识较差。去产能职工还普遍存在跨地区转移就业意愿很低的问题，不愿意到离家太远的地方工作，甚至同城跨区都不愿意去。上述一系列基本特征都严重阻碍了去产能企业的受影响职工通过市场化方式实现再就业，从而加大了再就业的难度。
2.部分职工通过劳动力市场实现再就业的难度较大
近年来，钢铁、煤炭行业全面启动人力资源优化计划，主要企业持续开展“减员增效”工作，以进一步提高劳动生产率，降低单位人工成本。即便没有去产能任务，钢铁、煤炭企业也有较大的人员分流安置压力，只不过这种压力可以在相对长的一段时间内释放。而去产能直接减少了现有岗位，造成企业短期内的人员安置压力陡增。单从企业自身生产经营的角度来讲，将富余人员直接推向劳动力市场，让其通过市场方式实现再就业，是更为简单高效的安置方式，后续矛盾和潜在风险较小。但实际操作过程中，分流安置人员通过劳动力市场实现就业的成功率较低，或者说其很难通过市场化的方式实现再就业。因此，去产能企业（特别是国有企业）出于维持稳定的需要，不得不更多采用内部安置方式，保证分流安置人员的基本生活。
我国劳动力市场灵活性不足制约了劳动力的合理流动。经济新常态下，调整结构、转换动力是促进经济发展、稳定就业局势的必然选择。当前，有些现行法律法规和政策规定对劳动力在地区、行业和企业间自由流动形成了一定程度的阻碍，特别是对企业用工限制过多，不利于企业根据生产经营状况及时调节用工数量，也不利于劳动力从产能过剩地区行业企业向其他地区行业企业流动，难以实现劳动力等生产要素随市场变化而不断重新优化组合，进而无法形成新结构和新动力。
四 部分去产能企业欠缴社保费等问题突出
自2013年下半年以来，由于钢铁、煤炭等行业产能严重过剩，许多企业生产经营困难，效益下降，亏损日趋严重，甚至面临关闭、破产，企业拖欠工资、无力按时足额缴纳社保费、无力支付经济补偿金等成为突出问题。
1.有的煤炭钢铁企业欠缴社保费问题突出
据调研，截至2015年6月末，东北地区某钢铁企业已有一年无力支付职工养老保险缴费，共欠缴“五险一金”费用总计近5亿元，其中养老保险费2.9亿元。截至2016年9月末，西部某省四大矿务局合计欠缴社会保险费约12.46亿元，其中养老保险费10.48亿元。截至2017年4月末，黑龙江省某大型煤炭企业欠缴养老、医疗、失业、工伤、生育保险费合计94亿元，欠缴住房公积金30.4亿元。企业欠缴社会保险费，一方面，造成当地社保基金的支出压力增大，特别是在经济结构单一的钢城、煤城和独立工矿区，当地社保基金高度依赖于某个大型钢铁或煤炭企业，当这些企业因遇到经营困境而拖欠社保费时，当地社保基金的“保发放”就面临较为严峻的局面。另一方面，也造成本企业职工无法正常享受相应的社保待遇，有的职工已经到了法定退休年龄，但因企业社保欠费而无法正常办理退休手续和领取养老金；有的在职及部分退休职工无法享受正常基本医疗保险待遇；有的解除劳动关系的职工到新单位就业，无法办理正常的社保转移接续等。
2.有的企业一度拖欠职工工资，无力支付经济补偿金
根据调研，有的企业一度未能足额按时发放在岗职工工资，有的企业拖欠职工工资时间较长。解除劳动关系时，部分企业未能依法支付经济补偿金，特别是历史遗留问题较多、职工工龄较长的企业，由于经济补偿金额大而企业资金紧张，难以及时支付经济补偿金，影响了职工依法解除劳动关系。
五 失业保险预防失业、促进就业功能尚未充分发挥
失业保险不仅具有保障失业人员基本生活的功能，还具有预防失业和促进就业的功能。党的十八大报告指出，增强失业保险对促进就业的作用。
1.失业保险基金结存过多，功能发挥不够充分
我国失业保险基金大量结余，特别是2013年以来，失业保险基金结余增长较快。如图6、图7所示，截至2016年底，全国失业保险基金收入1192亿元，支出961亿元，基金累积结余增至5235亿元。若按当年基金支出961亿元的规模，可持续支付5.4年，远超“支付6个月”的世界一般水平，不仅造成资金的闲置浪费，还面临较大的管理和贬值风险。截至2017年6月末，结余达到5389.7亿元。另外，失业保险未能充分发挥“预防失业、促进就业”的基本功能，从当前去产能安置职工的需求来看，失业保险预防失业、促进就业的作用亟待进一步发挥。用于支持企业稳定岗位的补贴，在政策对象和前置条件上可以更为宽松，应在调结构、去产能的关键时刻发挥其应有的重要作用。
图6 历年失业保险收支情况
图7 历年失业保险累积结余情况
2.失业保险制度存在明显不足
失业保险制度本身存在突出问题，主要表现为失业保险基金收支失衡、许多地区大量结余，使用效率低；统筹层次较低、各地负担畸轻畸重，且调剂困难；预防失业、促进就业功能发挥不足等。一是失业保险支出范围过窄，抑制了其应有功能发挥，也是造成失业保险基金积累过多的重要原因。现行的《失业保险条例》（简称《条例》）是1999年初颁布的，《条例》中允许失业保险基金支付与促进就业相关的内容仅有“领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴”一项，明显缺少运用失业保险预防失业、促进就业的内容。尽管在最新出台的《关于失业保险支持参保职工提升职业技能有关问题的通知》（人社部发〔2017〕40号）中已经增设技能提升补贴科目，用于支持参加失业保险职工提升职业技能，但政策力度还不足以满足当前去产能中发挥失业保险作用的实际需要。二是失业保险基金稳岗补贴门槛过高，去产能企业和职工难以享受。人社部等四部门《关于失业保险支持企业稳定岗位有关问题的通知》规定，企业申请稳岗补贴的条件是依法参加失业保险并足额缴纳失业保险费，同时企业未裁员或裁员率低于当地登记失业率。人社部、财政部《关于失业保险支持参保职工提升职业技能有关问题的通知》规定，职工申请技能提升补贴的前提是依法参加失业保险累计36个月以上，取得职业资格证书或职业技能等级证书。然而去产能企业普遍生产经营困难、资金紧张，欠缴失业保险费问题频发，因而无法满足享受稳岗补贴政策的条件，其所在企业职工也无法满足申请职工技能提升补贴的条件。三是失业保险统筹层次较低，难以发挥更大效能。目前失业保险实行市级统筹，但市与市之间基金收支与结余状况差异很大，各地失业保险应对失业风险的压力和基金积累水平差异也很大。但由于基金统筹层次低，基金在市与市之间也不易调剂，难以发挥保险的互助共济作用，严重制约了失业保险抵御失业风险的能力。
六 劳动争议增加，沟通调解有待加强，局部地区存在发生群体性事件风险
从全国范围内看，去产能相关行业企业的劳动关系总体运行平稳，尚未出现因为化解过剩产能而产生的系统性、规模性劳动关系风险，但在去产能重点区域一定程度存在着劳动争议增加和发生群体性事件的风险。
1.劳动争议有所增加，沟通调解有待加强
从全国范围来看，近几年劳动争议呈现上升趋势，全国各级劳动人事争议调解组织和仲裁机构受理劳动人事争议案件增多，2011年以来的5年间，争议案件平均每年增长6.96%。河北省劳动监察数据显示，2015年该省钢铁、加工制造等行业的欠薪案件上升19.3%，显示产能过剩行业劳动争议上升趋势比全国水平明显增多。因此，在化解过剩产能过程中更需要防范群体性劳动争议风险。据调查，去产能企业的工会组织发挥着积极维护职工权益、参与双方协调的作用。此外，企业内的劳动争议调解委员会在基层劳动争议的协商调解方面也发挥着一定作用，并有助于将劳动关系矛盾和冲突解决在基层、解决在苗头阶段，避免演化为激烈的暴力冲突事件。企业对劳动争议调解委员会的认可程度较高。有效的职工参与和诉求表达机制可以减缓劳动争议和冲突，有利于进一步协商解决劳动争议。大部分去产能企业都有各种形式的员工参与和诉求表达渠道，在处理降薪、待岗、裁员等重大事项时，企业一般也会以多种形式征询职工意见。但是，职工个人对民主参与和利益诉求渠道的认可度、满意度要低于企业，特别是职工中有一部分人认为所在企业的员工参与和利益诉求的沟通渠道还存在一定障碍，不利于劳动争议的缓解和消除。
现行职工安置政策明确规定：“职工安置方案必须明确安置渠道、经济补偿金计算办法、社会保险关系接续办法、资金保障等内容。凡安置方案不完善、资金不落实和程序不符合规定，或职工代表范围窄、代表性不强、协调沟通不够的，职工安置工作不得实施操作。”[27]但在实际操作中，有的去产能企业在裁员时未经民主程序或是法定程序，没有通过合法民主形式充分听取工会、职代会和职工的意见。有些形式上通过工会或者职代会，但实质上并没有充分考虑职工意见，导致方案不合理、不公正。有的企业“职工分流安置方案”不公开、不透明，职工的知情权、参与权和监督权缺失情况较为突出。有的民营企业由于停产时间较长，许多职工已经先行离开企业，无法通过召开职代会批准职工安置方案，而是采用变通方式绕过有关规定，安置职工过程中存在违规操作。
2.去产能职工安置中农民工权益保障有待加强
在去产能职工安置中，政府和企业往往更关注与去产能企业有直接劳动关系的职工群体，主要是通过签订劳动合同进行判定。但实际上，受影响人员中有一些弱势群体因为群体属性导致其权益无法得到充分保护。这些弱势群体主要包括去产能企业中的农民工、劳务派遣工、特定历史时期产生的农民轮换工等，其中农民工的问题最为突出，权益保障有待加强。农民工因劳动合同签订率低，而在去产能分流安置中处于不利地位。近年来，我国农民工总量呈持续增长态势，在就业群体中也占有越来越重要的位置（如图8所示）。但与就业总量持续增长形成鲜明对比的是，农民工劳动合同签订率却持续较低，2015年降至36.2%（如图9所示）。部分去产能企业，特别是一些民营的小钢企、小煤矿，仍存在未按法律规定签订劳动合同，或者虽然签订合同却未按有关合同条款执行的用工不规范情况，特别是针对农民工群体。去产能分流安置职工时往往先裁减农民工，由于企业与农民工常常不签劳动合同、不缴社会保险、几乎不向农民工支付经济补偿，加上农民工自身维权意识低，因此，农民工劳动权益保护有待加强。
图8 近五年全国农民工总量和占比情况
资料来源：历年人力资源和社会保障事业发展统计公报，国家统计局相关统计年鉴。
图9 近五年农民工劳动合同签订率对比情况
资料来源：历年人力资源和社会保障事业发展统计公报。
3.劳动关系运行存在局部群体性事件风险
去产能地区一定程度存在着发生群体性事件的风险，特别是在去产能任务较重的地区、产能过剩经济占比较高的地区、独立的工矿区等重点区域。从调研情况看，当发生群体性事件时，双方一般能够通过较为积极的方式解决争议，这包括企业与职工代表进行多次洽谈协商，企业人力资源部、工会、劳动争议调解委员会参与协调或请第三方出面沟通协调等。但由于去产能对部分地区和企业影响很大，处理不当将直接冲击职工的工资、社保、经济补偿金等切身利益，容易发生群体性事件。有的煤炭企业一度因拖欠职工工资和欠缴社保费，发生了职工集体上访等群体性事件；有的钢铁企业一度由于资金链断裂造成整体性停产停工，发生职工聚集、围堵企业等事件。化解过剩产能受影响职工涉及面较广，人员较多，群体利益诉求较为接近，需要政府部门予以高度重视。
七 资金严重短缺不利于职工安置
企业安置大量富余职工无论是采取转岗、内退还是解聘，都需要大量资金支持。但去产能企业往往资金困难，无力支付。企业普遍反映，现有去产能专项奖补资金尚不能满足企业安置职工的需要，职工安置资金短缺问题突出。
1.内部安置为主的职工安置方式使有的企业感到负担沉重
去产能企业在生产经营中普遍面临“三多三少”的困境，即：人多岗少、债多利少、费多钱少。具体来说，冗员众多导致劳动生产率低，企业效益下降导致岗位日渐减少；企业资产负债率过高导致财务费用高居不下，产品价格维持低位直接造成企业亏损严重；企业所承担的各项税费不会因为效益下降而减少，而金融系统却因为企业效益不好而持续抽贷，导致企业资金十分紧张，职工安置资金筹措困难。2017年第一季度末，有的大型煤炭企业集团资产负债率达到82.7%，远高于全国规模以上工业企业56.2%的平均水平。
当前去产能职工安置的主要方式之一是企业内部安置，但在企业经营困难的情况下，采取内部安置方式，企业负担沉重。以某大型钢铁企业为例，以“职工转岗不下岗、转业不失业”为工作原则，2016年去产能妥善安置职工2.1万人，其中企业内部安置合计1.6万人、正常办理退休2000余人、协议解除劳动关系2000余人。经测算，该企业需要承担巨额的安置成本，其总额高达69亿元，大约包括工资类支出40亿元、社会保险费22亿元、经济补偿金7亿元，在2016年及以后各年度支付（所有保留劳动关系的职工须办理完退休手续），其中2016年已支付14亿元。另外，国有企业历史遗留问题多、负担沉重。某大型钢铁企业每年承担大集体职工人工成本、离退休职工补充养老、医疗费用、“三供一业”、教育、消防等社会职能支出合计约28亿元，负担沉重。有的企业还负担医院、幼儿园、市政设施等。
2.从安置资金来源上看，职工安置资金筹措不足问题比较突出
根据现行职工安置政策，职工安置经费一般由中央财政、省级财政、市（县）级财政和企业自筹四个方面筹集。实际操作过程中，中央财政资金保障有力、拨付及时；省级配套资金一般拨付也比较及时，只是各省份由于财政实力不同，在与中央财政资金的配套比例上有所差异；市（县）级配套资金往往存在数量少和到位难的问题，有的地方甚至没有设立专项配套资金，特别是在一些钢城、煤城和资源枯竭型城市；去产能企业由于经营状况不佳，普遍存在自筹经费困难的问题。因此，企业职工实际所需的安置经费与实际筹集到的资金之间的缺口巨大。以某大型钢铁企业为例，2016年企业安置职工2.1万人的成本总额高达69亿元，但企业获得的专项奖补资金只有一次性支付的5.6亿元，不足安置成本总额的10%，后续的安置费用都需要企业来承担。
3.在实际操作过程中，中央专项奖补资金使用困难问题突出
调研中，地方政府和企业普遍反映中央专项奖补资金使用困难，导致资金使用效率较低，使用进度缓慢。中央专项奖补资金的使用范围有严格限制，政策文件中列有五项，其中前四项是基本明确的，但使用范围集中在内退、解除劳动关系人员的安置，几乎不涉及在岗人员的内部安置，这对许多以内部转岗安置为主的企业（特别是国有企业）而言，支持力度有限。尽管第五项列为其他项，却由于没有配套文件作出相关具体规定，地方政府和企业都感到难以落实。另外，中央专项奖补资金的使用必须是严格的实名制“人头对应”，即资金只能用于化解过剩产能中的建档立卡人员，企业不得对人员进行调配。实际操作中，企业想将一部分受影响职工留用，用其替换一些未受影响但存在年纪大、技能低、伤病等问题的职工，这样可以更加优化企业的人力资源。但由于中央专项奖补资金使用的实名制限制，资金使用缺乏灵活性，使用效率低下。