第四节 区域建设行动能力
区域经济社会发展理想、规划与现实之间的桥梁是行动，区域发展的关键在于行动。要说更要做，说是让大家知道并形成共识，行动才能实现目标。区域经济社会发展建设面临诸多的阻碍，行动能力显得尤为重要。区域经济社会建设的内容十分庞杂，从最终落实情况看，绝大多数都转化成具体的工程或项目。区域建设行动能力就是推动工程项目建设的总体能力。
一 工程项目建设前期障碍清除能力
（一）工程项目建设前期准备
建设空间准备能力。工程项目建设需要一定的空间，一些工程项目需要满足某种属性特征的空间区域。建设空间准备过程中面临的具体问题可谓五花八门，各地方在征地拆迁过程中所用的方法措施也可谓多种多样，基层政府治理区域经济社会能力在这方面有充分表现。关于这方面的能力如果还要说些什么的话，那就是法律、人性、道德、尊严。所谓法律是指准备建设空间能力和具体实施行为要以法律为基础；所谓人性就是在具体操作中要有对人的基本权利和存在予以充分考虑；所谓道德是在具体措施实施中要有公共道德底线；所谓尊严是相关方面彼此都留有做人的体面和区别于动物的高贵。
建设资金筹措能力。工程项目建设可以分为营利性、公益性、混合型等几种类型。现实中可以筹措到的工程项目建设资金主要分为资本性的和公益性的。资本性的资金以获利为目的，其天性是逐利；公益性的资金以满足社会需要为主要目的，更多关注的是社会效益、生态效益、文化效益等非经济效益。公益性项目资金主要来源于中央政府或上级政府、本级政府、社会捐赠等。资本性资金的筹措主要是政府直接或间接举债、社会资本投资两种渠道，PPP项目实质上是政府举债或社会资本投资项目的变种。在政府举债受到日益严格限制的环境下，真正的社会资本投入争取成为关键。该过程中政府的作用主要是为社会资本投入做信用担保，地方政府信用担保两个基本标的物是土地和财政。标的物土地价值的大小主要取决于当地商品房房价的高低，房价越高，地价也就越高，越容易以土地做信用抵押换取社会投资，这就是地价越高的城市越不缺社会投资的原因。标的物财政具有很大的不确定性，除极个别地方政府财政充裕外，大多数地区财政困难是常态。这种现状为地方政府突破土地财政束缚带来了很大困难，但从另一方面讲，以土地财政作为标的物实现地方财政转型则是行得通的，也是一个必然的选择。以土地作为标的物引入社会资金发展实体产业是许多地方政府筹措项目资金、实现经济和财政转型、构建区域可持续发展能力的选择之一。
建设组织方式构建能力。工程项目建设组织一般包括社会主导型、政府主导型、混合型三种方式。一般情况下社会主导型项目效率高、收效快；政府主导型项目效率低、效益低、速度慢；混合型项目多扯皮，且最终会演化成政府或社会主导型项目。构建什么样的项目建设组织方式既是各种类型建设项目的客观需要，也是地方政府项目建设组织能力的体现。这种能力主要表现在分解清楚建设项目中各方面的利益诉求、建设项目中各方利益保障能力、项目建设各相关方的资源调动能力、项目建设中各种问题的处理能力等。一个看似简单的项目组织方式问题，实际上涉及工程建设项目中各方力量综合平衡的需要。
（二）工程项目建设环境与程序问题
环境问题处理。生态环境成为当下工程项目建设的制约，是过去生态环境欠账太多、经济转型升级总体要求、人民群众对良好生态环境的迫切需求、生态环保监督执法能力提升等因素综合作用的结果。项目规划环评、项目环境评价、排污许可证制度、主体功能区制度、部分区域的产业准入负面清单制度、生态红线制度、资源环境承载能力挂钩的项目审批等是工程项目建设准备阶段绕不开的硬约束。要解决这些问题，第一是要扭转发展与环境矛盾的集体认识，不少地方的普遍意识是经济社会发展与生态环境保护有天然的矛盾性，并且已经形成集体认识——发展经济就要破坏生态环境，这种认识必须予以扭转。第二是建立严格的产业准入负面清单和环境准入标准，产业准入从源头上解决项目生态环境问题，生态环境影响大的项目不予落地；严格环境准入，对不符合生态环境要求的项目进行升级改造。第三是探索适宜的发展道路，按照比较优势原则、特色经济原则，探索各地发展的路径，寻找替代产业，形成环境友好型、资源节约型经济社会发展模式。
项目建设程序问题。相同法定程序约束下的工程建设项目，有的进展很快，有的进展缓慢，有的甚至成为烂尾工程。核心问题是工程项目建设程序合理性问题、管理部门分权问题、管理部门分利益问题。为有效推动工程建设项目的实施和效益发挥，项目建设程序应该在大的框架下因地施策。个别地方已经开始实施部分项目的“一个章”管理模式，把相关管理部门在项目管理中应承担的责任、应尽义务隐藏到背后，并通过严格的时效等约束，确保“一个章”管理模式的科学性和合法性。许多地方项目建设程序实际上是公开的表面化程序与私底下的隐藏程序相结合的，减少私底下程序的内涵和分量，增加公开化程序的内涵和分量是解决项目建设程序问题的必然要求。
二 工程项目建设进度推进能力
（一）工程项目推进体制机制
工程项目建设进度既与工程项目自身特点有关系，也与工程项目条件保障、组织管理等具体问题有关系。从区域经济社会治理角度看，工程项目建设推进体制机制是最为重要的一个环节。
顺应项目特征的共识机制。区域经济社会治理涉及的各种工程项目各有特点，项目建设周期、各建设阶段衔接等方面具体要求也不尽相同，但针对如何推进建设不同类型的工程项目，相关方面要有一个共识。科学的方法是构建起基于工程项目特点的推进共识机制，根据项目领域和特点，分门别类建立共同决策机制和共识形成机制。
项目协商和分工协作机制。第一是构建起工程项目建设相关方协商机制，区域工程项目建设既涉及建设方、管理方，也涉及工程项目的使用方或受益者，如果相关各方对工程项目的内容、建设过程、建设预期、问题与不足等能够达成共识，对于减少项目推进中的矛盾是十分有利的，关键是构建起各方参与的协商机制。第二是构建工程项目建设分工协作机制，在协商项目建设关键问题的基础上，需要明确工程项目建设各参与方的责任、义务、要求等。该机制的关键是谁来分工、怎样分工，有的分工是约定的和强制性的，如工程项目合同规定的建设内容、监管方的责任、政府职能部门的责任等都有明确要求；但也有一些工程项目建设中的具体协调、衔接等需要进行分工，需要构建相应的工作机制，将工程项目建设中非强制性责任、意义、利益保障、考核要求等问题说清楚。
监督考核机制。在协商和分工协作的基础上，按照各方在项目推进中应该承担的责任建立监督考核机制。监督考核由政府部门、项目建设单位、项目监理单位、社会公众等共同实施；政府部门负责对工程项目建设承担单位进行总体考核、对总体建设进度进行跟踪监督；项目建设单位负责内部各工程实施部门的监督考核，重点考核进度和质量；项目监理单位或其他第三方监督机构负责对项目建设主体进行监督；社会公众则重点对项目的社会效益、生态环境影响、服务能力等方面进行监督；政府部门在工程项目监督考核中要充分参照其他参与方的监督评价结果。
容错机制。项目推进中的错误具体表现差异很大，大致包括改革探索性错误、技术规程执行错误、责任落实不到位错误等，各种错误对工程项目建设带来的影响有大有小。因怕犯错误受惩罚采取谨慎态度值得肯定，但因怕担责而不作为导致工程项目进展不力的情况也不在少数，因怕担责而不探索尝试的情况也很多，这些是应该予以制止的。针对工程项目建设中的错误要区别对待，对于技术性错误、不尽责任等导致错误的责任人要予以惩罚；对于改革探索尝试等原因导致错误的责任人要予以容忍。对于未知的、不确定错误的容忍机制，可以鼓励工程项目相关各方敢于改革、大胆创新。这从总体上对区域工程项目建设是有利的，应予以适度的、合乎程序的、体制机制层面的宽容。
（二）关键问题与矛盾处理能力
即使是进展很顺利的工程项目，建设过程中也存在各种各样的矛盾。在工程项目建设前期充分认识和化解这些矛盾是工程项目建设前期障碍清除能力的重要体现。对于已经固化的矛盾、新形成的矛盾、可能出现的矛盾、不同性质的矛盾等要予以区别对待，构建相应的解决机制，形成具体的解决方案。
土地方面矛盾处理。工程项目建设涉及土地方面的矛盾主要表现在各部门管理权之间的矛盾、地方管辖权之间的矛盾、不同级别政府之间的矛盾、不同时期相关人员之间的矛盾、农民与政府的矛盾、集体与国有土地性质矛盾、用地性质（类型）之间的矛盾、不同拥有者之间的矛盾、现有业主与未来业主的矛盾、军队与地方矛盾、当前与未来矛盾等。土地方面矛盾的核心主要是收益分配和管理权问题。管理权又表现为未来收益和承担责任，说白了就是收益和责任问题。一般而言，矛盾各方都是按照收益最大化、责任最小化来提出诉求的。处理土地矛盾能力主要表现在：土地管理权掌控（法律掌控和实际掌控往往有出入）、构建科学分配收益机制的能力、构建合理分担责任机制的能力等。
利益分配矛盾处理。工程项目收益分配有两种基本逻辑，第一是以税收和收费为基础的强制体系，第二是利润分配的协商机制。强制性的税收和收费不存在商量协调的余地，但其合理性很多时候值得怀疑，这正是税收体制改革的动力所在。虽然税收和收费本身具有强制性，但地方依然可以通过其他方式来冲淡强制性带来的问题，比如各种补贴、税收返还、各种奖励等方式。分配协商实际上是个艰苦的博弈过程。前些年，一些地方政府将当地的部分资源交由社会资本开发运营，并谈妥了利润分成问题。但在实际操作过程中，地方政府逐渐发现，社会资本以各种名目增加经营成本，降低利润，使地方政府实际收益预期无法得到满足，甚至人为造成亏损。这种情况下，地方政府就需要通过相应的程序争取应得的收益权，或者收回相应的经营权。这需要地方主要负责人有担当、综合素质过硬，并遵照合规的操作程序来争取利益分配权。
其他矛盾处理。每个工程项目建设中都会遇到各种具体的矛盾，处理这些矛盾的关键是要对症下药，这要求相关的地方负责干部有过硬的综合能力和素质。总体上，各种矛盾的核心依然是利益、尊重、权力保障问题。中国人的善良、大局意识是骨子里就带有的，矛盾的根源往往是部分干部在相关工作中不考虑群众利益、不尊重群众情感、不考虑群众生存和发展权，甚至是贪污腐败。因此，各种矛盾处理的基础是地方干部素质和公心。
（三）工程项目推进监管能力
在工程项目推进机制的基础上，构建工程项目推进监管能力是推进项目建设的关键能力，是实操层面的能力。
工程项目动态跟踪能力。对项目的动态跟踪可分为硬跟踪和软跟踪两方面。硬跟踪是指对工程项目建设可见部分的跟踪，如项目硬件建设进度、生态环境影响等。这部分内容的监督跟踪可以通过遥感监测（适用于涉及空间范围较大的项目）、现场调查、项目承担主体报告等方式进行，比较容易形成客观的监督评价结果。软跟踪是指对工程项目不可见部分的跟踪，如项目的收益情况、社会影响、计划完成进度、存在的问题等。这部分内容的监督跟踪可以利用大数据分析、社会公众参与的调查等方式实现。项目动态跟踪能力建设需要区域政府构建相应的工程项目建设监督评价服务平台，公开监督跟踪评价内容和规则，让更多的人参与到跟踪监督中，以提高监督跟踪评价结果的客观性和科学性。
工程项目推进问题发现能力。工程项目建设中的问题五花八门，从问题来源看，可分为主观原因导致的问题、客观原因导致的问题；从问题的严重程度看，可分为严重问题、一般性问题。发现问题是为后续的奖惩措施、调整方案制定等做准备。因而，发现问题手段方法的科学性、发现问题的精准性、对问题实质分析的精准性都是发现问题能力的重要部分。这种能力构建的要求包括：客观的发现问题手段方法（遥感监测方法、大样本问卷调查）、基于多元信息的相关分析（不偏听偏信）、参与客体的广泛性（鼓励更多的社会公众参与）等。依托工程项目跟踪监督评估平台，构建问题发现、问题分析功能模块是提升工程项目建设问题发现能力的可行选择之一。
三 工程项目建设后续配套能力
（一）工程项目后续配套的策划与协调
工程项目后续配套策划。工程项目后续配套是否到位、是否适合，对工程项目的整体效果有很大的影响。许多城市居民对住宅项目的后续配套服务有很深的体会，好的住宅小区配套服务让居民住得舒心，不好的配套服务让居民闹心。工程项目后续配套策划需要回答配套什么和怎样配套两个关键问题。考虑配套什么有两个出发点，其一是国家或行业标准要求，对于有明确要求的配套服务项目，必须遵从相关标准要求，这是最好的选择，是减少不必要矛盾和问题的应对依据；其二是工程项目发挥作用的实际需求，每个项目都有明确的功能和服务目标，功能的发挥需要相应的配套能力和措施，按需求进行配套设施和能力建设是最大限度发挥工程项目效益的最好选择。后续配套具体策划内容因项目的类型和性质不同而有差异，但都需要有详细设计方案、实施方案、保障措施等内容。
后续配套话语权问题。现实中各地居民都有对工程项目配套设施满意或不满意的体验，但更普遍的问题是有人满意而有人不满意，并且往往是领导满意而群众不满意。领导满意有领导满意的道理，群众不满意也有许多理由和切身的体会，这其中的关键是工程项目后续配套建设内容的话语权问题。但现实中工程项目配套受益者或服务对象往往是没有多少话语权的普通人，表达话语的渠道相对较少，力度很弱。所以，工程项目后续配套决策中一定要引入使用者参与决策机制，特别是决策参与的普遍性、广泛性和参与深度应充分体现出来，才能真正实现后续配套的最优化、科学化决策。
后续配套协调。这里的协调不是协调过程，而是一种协调状态，即相关各要素、各方面相互融合、适应、衔接、双赢或多赢的一种状态。工程项目后续配套协调包含几个方面的内涵。第一是后续配套与工程项目的协调，后续配套项目首要目标是使工程项目的效益最大化和最优化，这要求后续配套项目与工程项目从标准、目标等方面协调一致。第二是与其他工程项目的协调，区域内往往集聚一系列的工程项目，这些工程项目之间存在一定的关联性，如电力项目与住宅项目、生产项目等存在联系，要使工程项目发挥最大效益，后续配套工程需要区域内其他工程项目在服务对象、服务目标、技术标准、服务方式等方面相协调。第三是与使用者协调，实际上是后续配套服务需求准确性、合理性、适用性问题，显然用服务城市人的理念来设计农村地区的配套服务工程就会出问题。
（二）工程项目验收与运行服务
验收的标准与程序。目前各区域几乎所有类型的工程项目都有验收标准，后续配套工程大多都有相应的标准规范，也有固定的程序要求，但配套工程项目验收标准和程序很少关注使用者的感受和体验。电力配套工程验收按照电力行业标准和程序开展，燃气配套工程验收按照燃气行业标准和程序进行。在验收过程中极少有工程项目关注终端用户的体验和感受，也没有相应的要求征求终端用户的意见，这就是很多工程项目后续配套让人觉得别扭的根本所在。所以，要想使后续配套项目能够更好地服务于终端用户，在后续配套工程项目验收标准和程序中需要加入终端用户意见、感受、体验的内容和环节。有了这种要求，各地会提出很多具体的操作方案，这种安排至少从理论上、制度层面上保障了终端用户在涉及自身利益的配套项目设计中的应有权益。
后续配套工程项目运行服务。后续配套很多时候是解决工程项目最后一公里问题的，后续配套做得好，能够顺利运行，可以保证工程项目的功能正常发挥，实现工程项目的经济效益和社会效益，从某种意义上讲后续配套运行服务比工程项目本身更为重要。后续配套运行服务能力建设的核心是构建运行服务的机制，主要涉及运行服务标准、运行经费来源、运行问题处理、运行服务管理等方面。一些城市居住小区收物业费十分困难就是典型的工程项目后续配套运行不良问题。建设住宅小区相对容易，住宅小区物业管理运行服务除高端住宅小区相对较好外，很多住宅小区在运行服务中都存在各种各样的问题，这正是后续配套服务运行设计中应该重点关注的问题。
后续配套能力提升。随着经济社会发展，后续配套服务能力、服务标准都需要相应提高。这一方面是经济社会需求发展的结果，另一方面也是科技进步的必然。后续配套能力提升主要涉及提升机制建设，后续配套运行管理者、运行维护者、使用者的协作，使用者组织能力建设等方面。后续配套服务能力提升首先是要在制度安排上予以关注，功能提升涉及经费和工程工作，需要制度化安排才能提供保障。其次是后续配套相关的管理方、运行维护提供服务者、终端用户之间的协商和协作，就后续配套能力提升实施过程中的一些细节问题形成一致意见。最后是终端用户组织能力问题，终端用户是散沙，协作中需要很强的组织能力才能把终端用户组织起来。各区域在经济社会管理中形成大量、适用的群众工作经验和工作方法，这些方法在现代经济社会环境和要求下适当改进，就可以提供有效的终端用户组织能力，以服务于后续配套能力的提升。