第七章 发展小微养老机构促进中国养老社会化的调研报告[1]
本调研报告在借鉴国外小微养老机构发展经验的基础上，分析了中国小微养老机构运营存在的问题，并就进一步完善小微养老机构政策环境提出对策建议。
第一节 国外小微养老机构发展新趋势及其经验
最近，我们研究了美国、西班牙、德国、日本、韩国等养老体系发展的新趋势，发现鼓励开办小微养老机构，一是有利于民间资本介入养老照护产业，减轻政府财政负担；二是满足不同养老需求，创新养老服务模式；三是增强全民参与意识，提高社会养老水平。其新鲜经验值得国内借鉴。
一 以“自立”为核心，维护老人自尊与生活品质
自2001年起，世界卫生组织扩大老年人“自立援助”的范围，不仅要求“克服被援助者自身的障碍”，还增加了“关注被援助者自身所具有的能力”的要求。传统“圈养”式机构养老向增加老人物理及社会活动机会、尽力提高老人自理能力、建设像家一样的小规模群居养老转变。如美国寄养式家庭、日本单元护理床位数均在20张以下，按照独立空间，围绕公共生活空间的家庭套房设计，介护人员鼓励并帮助老人提高自理能力和生活自信心。
二 借助高科技产品，提高护理效率
小微养老机构为降低人工成本，通过使用智能化介护产品（身体监控手环、辅助站立工具等），将医生、护士、护理管理人员、康复师、护工、心理咨询师等专业团队整合在信息化系统中，提高有限空间下人工医护的单位时间利用率。
三 倡导全员参与养老，鼓励家庭成员介入
一方面，通过机构建立在社区中心（包括改造学校、幼儿园、CCRC社区空闲场地或者就近建设在其附近）的便利，在机构内部开设多年龄层次的文娱活动，如幼儿园手工绘画比赛、大学生读书日等；一些小型养老公寓将部分房间出租给青年人，通过共同生活，传达互助理念。另一方面，机构对亲人探视频率进行规定，并举办周末活动（如亲子农场等），吸引家庭成员到访助养。
四 开发多功能养老区域，创新机构运营增收
基于规模不经济的劣势，小微养老机构在特色化与运营模式上进行创新，尤其是在机构养老与居家养老之间形成对接，如开发兼营日照、短托、上门服务等，并通过连锁经营平摊成本，提高养老护理的标准化。
五 以法制促保障，加强政府扶持力度
经过数十年的摸索，老龄化发达国家已经形成了比较完备的老年人法律体系，并逐渐延伸到小微养老机构。如美国将入住小型养老公寓的个人护理纳入补充医疗保险范畴；日本严格制定了小规模单元护理的空间设计和护工配比标准。
第二节 中国小微养老机构运营实践中面临的问题
中国小微养老机构多以城市社区托老所、农村家庭养老院等形式存在，在运营实践中面临诸多问题。
一 机构身份不清
虽然国家已经将养老机构设立的最低床位数量降低到10张，并实施许可证制度。但是，大部分社区小微养老机构使用老社区改造住房或违章搭建用房，无法通过消防安全验收而拿不到许可证。如成都朗力18家微型养老机构、晚霞40家养老服务机构至今“无证经营”。
二 运营主体弱势
当前，小微养老机构的创办人多为小微企业主或者下岗工人，没有养老和管理经验，家庭成员身兼数职，超长时间和负荷维持日常运营，以“谋生”为目的。国家规定“民非”机构不可分红，而登记为企业的小微养老机构又无法享受政策扶持，难以盈利，处于两难困境，部分甚至放弃两类登记而游离于“监管之外”。
三 政策保障缺失
目前，国家及各省市对养老机构的政策保障还是基于“民非”法规，主要关注床位补助且设有最低标准，力度不大。但是，对于大部分“微利”或者“亏损”的小微养老机构而言，机构保险、人员培训、融资倾斜等保障措施的缺失使得“一告即倒”的现象屡见不鲜。
四 护理能力堪忧
养老服务业作为近年来的新兴行业，护理人员数量和能力严重短缺。小微养老机构更囿于低工资、低福利而难以吸引和留住专业护理人员，更无法形成配套的医疗和康复团队，使得机构主要功能仅仅停留在“看好”老人的阶段。
第三节 对策与建议
一 因势利导，一视同仁，符合条件即支持
一是鼓励开设小微养老机构，简化登记程序，严格实施年检“负面清单”。国家卫生计生委2014年5月14日发布《中国家庭发展报告》指出，家庭规模缩小和经济性功能收缩成为中国家庭变化的主要特征，老人独居家庭、留守家庭更多地依赖家庭外养老。为鼓励符合设立基本条件的小微养老机构，可以适当灵活执行登记标准，如对于消防硬件有问题的机构采取“人防”补充要求，并通过年检“负面清单”设立消防标杆事件加以监督。
二是明确营利性和非营利性小微养老机构补助标准一致。考虑到小微养老机构前期投入大，回报周期长，对于用房新建、用房改造或租用满一定年限的新增床位补助费用设立最低统一补助标准。
二 加强立法，权责明晰，现有资源再规划
一是加快推进《老年法》及相关配套法案的起草与实施。明确中央政府承担养老金全覆盖、推进老年护理保障制度（医养保险互通等）、统一规范小微养老服务设施等职责；地方政府通过公办民营、公租民营、公建民营、公助民营等多渠道、多形式吸引社会资本进入小微养老机构并开展服务监管等责任；两级政府按照比例规定养老财政投入额。
二是合理规划小微养老机构场所设施，有效整合现有资源。政府制定详细的养老机构中长期发展规划，与区域发展战略、相关产业发展规划、城乡建设规划实现无缝对接。如在新建设小区，把小微养老机构设施作为公建配套的刚性规定；在老式小区，将旧区改造被拆除的小微养老机构，采取强制性的建章立制，在旁边拆一还一予以保护。充分利用好国有企业改革中闲置厂房，效益差、冗员多的中央企业社区医疗机构，空置小产权房等改造成小微养老机构。
三 制定标准，试点改革，以人为本提效能
一是加快养老服务标准化建设。建立小微养老机构基础标准和额外标准，健全老年人健康评估体系，细化自理、半自理、完全不自理、临终关怀等多层次分类照护体系。
二是推进“先试先行”，创新小微养老机构发展模式。在京津冀、珠三角、长三角等经济较发达地区，在财政、税收、土地、融资等各方面创新政府购买服务方式和内容，示范建立“老龄友好型”社会。如发展小微养老机构行业协会、探索民办小微养老机构收费权抵押贷款办法、研究小微养老机构与社区医院合作机制、实施连锁化经营扶持、设计O2O养老平台及APP辅助功能等。
三是加强养老服务人员岗位培训与技能考核。通过护理资格证书等方式，实现对护理人员的统一管理，逐步形成具有专业医护能力的各类养老社会化服务人员。通过推动健康产业发展，尤其鼓励养老移动设备、浴室用品、康复及护理用品、防止感染用品等开发与利用，提高养老从业人员信息化水平。
四 嵌入教育，全员动员，营造氛围助养老
一是加强生命教育，将社工实践纳入必修学分环节。在义务教育阶段，落实生命教育课程，定期与小微养老机构开展互动活动；在高等教育阶段，创设社工助老必修学分；进一步探索“时间储蓄”银行与“老老互助”等社会互助制度的顶层设计和全国推广路径。
二是树立典型，弘扬敬老、养老、助老的优良传统。多渠道宣传特色鲜明、服务口碑良好、具备一定营利能力和较好发展前景的小微养老机构；加强小微养老机构集聚效应，鼓励利用“产官学”整合养老产业链并发挥声誉效益。在老年人监护体系中探索形成机构赡养探视制度。
[1]本报告为浙江省民政政策理论研究规划课题（ZMZD201403）研究成果。