第二节 行政学方法论的研究图景

学术的发展和学科的进步是累积性的，没有前人的基础，后人就不可能前行，研究议题的进一步精细化需要建立在对现有研究成果的梳理和扬弃的基础之上。综观已有研究可以发现，尽管方法论对于行政学研究的至关重要性已成为学者们的共识，但是，它在行政学诸领域中并未占据一席之地，也未形成一个研究共同体。同时，尽管国内外行政学研究者们对于实证主义行政学的诟病和非议由来已久，但迄今为止却未曾出现任何一项以此为核心议题的系统性研究。换言之，国内外行政学界对于行政学方法论的研究尚不多见，对于行政学研究中的实证主义方法论的考察则更是屈指可数。因此，对已有研究的梳理，首先需要将为数不多且布局分散的研究文献进行归类和整合。

一 国内外研究的总体图景

依据目前掌握的文献和资料，国内外探讨行政学方法论（包括实证主义方法论）的研究成果主要分布于两类文献之中。一类是在评估行政学（公共管理）学科发展的文献中，或多或少地会涉及行政学方法论问题；另一类则是在专门探讨行政学研究方法的文献之中。相对而言，前一类文献的数量要多于后一类文献的数量。表1-1和表12分别展示了国内外相关文献的总体分布情况。[8]

对比国内外研究文献的分布情况，不难发现以下四个特点。首先，就研究的起步时间来看，国外要先于国内。国外学者从20世纪80年代便开始了相关研究（尽管是一些零散的研究），而国内学者的研究则晚了15年；其次，虽然国内相关研究的起步较晚[9]，但发展极为迅速，并且文献数量也超过了国外的研究；再次，国内外研究有一个共同之处，即大多数研究都是在对行政学（公共管理）学科发展的反思中体现出来的，而专门聚焦于行政学研究方法的文献数量都很少；最后，国外研究文献的来源均为西方行政学界的主流期刊，特别是以国际行政学顶尖杂志《Public Administration Review》（PAR）为主要据点。相比之下，国内研究文献的来源并不以某一个期刊为主，而是分散于国内行政学的主流期刊之中。除了表1-2中列举的期刊外，几个主要的行政学院学报也是刊载相关文献的重要载体。

在简要描述了国内外相关研究的总体趋势之后，需要进一步追问的问题是：国内外研究的具体进展情况如何？有哪些基本的学术观点？下面，结合两类研究文献分别予以梳理和检视。

二 对行政学学科发展的反思

（一）国外研究图景

在这类研究中，国内外行政学研究者们往往通过对行政学学科发展的阶段与质量的评估和反思，从中折射出行政学方法论这一重要的议题。国外行政学界在这方面的研究主要围绕两条主线展开：一是关于是否应当构建一门行政科学的争论；二是行政学研究中的“大问题”是什么。通过对这两个问题的检视，延伸至对整个行政学学科发展的反思并凸显出对实证主义方法论的批判。

行政学是不是一门科学（Science of Public Administration）？关于这个问题的争论，从行政学诞生之日起一直延续至今。从威尔逊（Woodrow Wilson）和古德诺（Frank Goodnow）奠定了行政学的学科基石之后，行政学的先驱者们为了构建一门严谨的行政科学付出了艰苦卓绝的努力。其中，威洛比（Franklin Willoughby）、古立克（Luther Gulick）和怀特（Leonard White）的贡献最为引人关注。在威洛比看来，“在行政管理方面，存在着某些与构成任何科学的原则相类似的、普遍适应的基本原则”[10]。古立克则更为直接地指出：“正如存在着某些支配着建造桥梁的技术原则一样，也存在着某些支配着人们‘出于任何目的进行交往活动的原则’”[11]。怀特在《行政学导论》这本经典教科书中进一步阐释了将行政学科学化和系统化的一系列原则，而这些原则与威洛比和古立克所谓的“基本原则”或“技术原则”如出一辙，即强调“普遍性”和“一般性”[12]。其后，历经泰勒（Frederick Taylor）、法约尔（Henri Fayol）、韦伯（Max Weber）和西蒙（Herbert Simon）等杰出的行政学者的建构，行政科学成为名噪一时的概念并成为行政学的代名词。

如果说行政学成为“科学”的必要条件是所谓的“普遍原则”或“一般性的技术原则”，那么，怎样才能获得这些原则？在早期的行政学家看来，行政科学是建立在科学的方法之上的，只有采用基于事实和经验的实证方法，才能获取具有普遍性的“技术原则”，进而提高行政效率。正如威尔逊指出的：“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相去甚远。……行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅在这一点上与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分以及机器是制造品的一部分是一样的”[13]。古德诺同样认为：“行政作为国家意志的执行，必须建立在对政府行政事务充分调查的基础之上。”[14]显然，这两位行政学奠基者对于构建行政科学充满了热情和信心，而他们关于如何构建行政科学的阐述深深地刻上了实证主义方法论的烙印。另一位行政科学的忠实拥趸西蒙则更为直接地指出：“事实和价值的分离是构建行政科学的出发点……行政科学与事实相关，与价值无关”[15]。事实与价值的分离，是西蒙逻辑实证主义行政学的基本假设。正是依循这一基本假设，西蒙创立了其赖以成名的决策科学。格里高利·丹内克（Gregory Daneke）作为行政科学的坚定拥护者，对之更是予以强烈的推崇。在丹内克看来，除了行政科学以外，行政学研究领域中出现的其他研究模式什么都不是。丹内克甚至断言：“如果政策和行政研究的各种应用领域不再继续追求至少严谨的研究模式，如果不是科学，那么它们将继续被降格至人类智力努力的更底层”[16]。

然而，早期的行政学者们所不遗余力地构建的行政科学，却受到大量的非议和批评。早在行政科学初现端倪之际，罗伯特·达尔（Robert Dahl）就曾指出，除非能够排除规范价值、人的行为和社会环境三个因素的干扰，否则，构建一门公共行政科学就是不可能的。然而，这三个因素都与公共行政密切相关，尤其是将对规范性的考虑排除出公共行政研究极为困难。达尔指出：“科学并不关心发现或阐明规范性的价值，科学不能证明道德的价值，它不能在从‘是’到‘应当’的巨大差距之间架起一座桥梁。”[17]在达尔看来，行政科学的倡导者们接受了自然主义（Naturalism）的基本观念，追求基于事实和经验而生成的普遍性原则，并将效率作为行政价值的单一的最高检验标准。这种方法论倾向无法作为行政科学的支撑，因为“只要自然主义的谬误是哲学家们的一块绊脚石，它必定同样会阻碍社会科学家们的进步”[18]。在这里，达尔批判的对象虽然直接指向被行政科学奉为圭臬的“普遍性原则”和“效率”，但同时也隐含了对支撑行政科学的方法论——实证主义（即自然主义）的批判。

在行政科学鼎盛时期的20世纪中叶，另一位行政学家德怀特·沃尔多（Dwight Waldo）尖锐地指出，在行政科学甚嚣尘上的背后，隐藏着严重的“身份危机”（Crisis of Identity）。在沃尔多看来，没有“公共”（Public）的行政科学，是导致“身份危机”的根本原因。正是由于行政科学将“公共性”排除在研究范围之外，导致将效率作为终极目标，而将诸如人类福利、幸福和美好生活遮蔽在易被遗忘的角落。与达尔不同的是，沃尔多明确指出：“建立在实证主义基础之上的行政科学将公共性排除在外，显然，这是不可能实现的。”[19]沃尔多坚持认为，力图构建一门行政科学的尝试必将无功而返，它只会缩小行政学的研究范围，阻碍学科的进步并加剧“身份危机”，未来的行政学应加强对规范价值的理论研究，以彰显行政学的“公共性”。

进入20世纪后半叶，随着学科的进一步发展以及社会环境尤其是政府公共管理实践的推进，对于行政科学的批判也不绝于耳。就像哈伦·克利夫兰（Harlan Cleveland）所说的：“是时候抛弃那些把人类的政治和行政努力当作某种科学的想法了”[20]。越来越多的行政学研究者纷纷表达了对行政科学所秉持的学术观念的不满，而作为行政科学研究方法论的实证主义则成为很多批评者直接拷问的对象。在对如何推进行政学研究中的知识增长这一问题的讨论中，杰·怀特（Jay White）指出，行政科学效仿自然科学的逻辑和研究方法取得了一些成功。然而，自然科学的逻辑和它们在社会现象研究中的排他应用存在着严重的问题。这一研究模式属于解释性研究，它遵循主流社会科学研究中的实证主义哲学传统。然而，这一正统模式虽然在促进行政学研究知识的增长中发挥了重要的作用，但如果把行政学研究的目的仅仅界定为“解释”是远远不够的。一方面，诠释比解释和预测更为普通也更为必要。因为行政活动“主要是理解人们的所作所为，而这往往是通过调查人们行为的理由、动机和意图，而不是调查他们行为的因果联系而实现的”[21]；另一方面，行政人员也需要识别真与假、善与恶，而批判则是错误识别和评价真假善恶的基础。因此，依循实证主义的行政科学研究（解释性研究）存在局限，它需要与诠释性研究和批判性研究相融合，才能有力促进行政学研究中的知识增长。

无论是行政科学的倡导者还是批判者，在阐述各自的学术观点时，均有一个无法回避的问题，那就是行政学的研究对象是什么？在行政科学的倡导者们看来，行政学研究的对象就是政府行政事务的执行，行政学的创始人威尔逊为此奠定了基调。在威尔逊看来，行政学研究的目标是：“首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作；其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”[22]古德诺则更为明确地指出：“行政是国家意志的执行。”[23]其后的古立克、怀特和西蒙等人，在此基础上进行了一些调整，但并未从根本上予以改变。然而，随着学科的发展，尤其是对行政科学的批判，一些行政学者逐渐开始摆脱这一预设，并围绕着“行政学研究什么”，于20世纪90年代展开了一场争论。这场争论肇始于美国学者罗伯特·贝恩（Robert D.Behn）在PAR上发表的一篇题为《公共管理的大问题》的文章。在这篇文章中，贝恩以物理学为例，指出物理学之所以能够成为一门独立的学科并长盛不衰，就是因为它有属于自己的“大问题”（Big Question），如宇宙的变迁和物质的构成等。正是这些“大问题”，将物理学家凝聚在一起，形成学术共同体。一旦其中某个或某些“大问题”得到解决或是即便有些细微的突破，就能促进学科的发展。因此，公共行政学若想成为一门独立的学科，也必须拥有属于自己的“大问题”。在贝恩看来，有三个问题可以成为行政学研究的“大问题”，即微观管理（Micromanagement）、激励（Motivation）和绩效评估（Measurement）。[24]

在贝恩提出了“大问题”的概念之后，一些学者撰文回应。1999年，PAR开辟了“Big Question/ Big Issues”专栏讨论这一问题。弗朗西斯·纽曼（Francis Neumann）作为行政科学的支持者，他从自然科学范式转变的视角认为，物理学经历了牛顿力学到量子力学的范式转变，公共行政学作为一门科学，也在经历着范式转变。在以混沌理论（Chaos Theory）和非线性理论（Nonlinear Systems）为代表的新范式的影响下，公共行政学的“大问题”与公共组织结构的复杂性和非均衡性相关。[25]相比之下，作为行政科学的批判者，约翰·科林（John Kirlin）则强调行政学与社会环境的关系。他认为，应根据美国的社会特征来界定行政学的“大问题”。要成为美国公共行政学的“大问题”，必须满足四个条件，首先，实现民主政体；其次，上升到社会层面，独立的公共组织（即非政府组织）的意愿同样重要；再次，应对集体行动的复杂性；最后，建立使社会学习更加有效的程序。在此基础上，科林指出了民主社会中的公共行政应包含实现民主政体的集体行动的工具、非政府集体行动的最佳规则以及社会学习在内的七个大问题。[26]

上述学者在何为行政学“大问题”上的争论不但没有形成统一，反而造成了分歧。在理查德·卡拉汉（Richard F.Callahan）看来，之所以会出现分歧，是因为研究者各自所秉持的方法论不同。行政科学的追随者秉持的是实证主义方法论，所以才会从范式转变的视角来界定“大问题”。正是由于后实证主义对传统实证主义的修正，作为行政科学支持者的纽曼才会归纳出在后实证主义范式下的行政学“大问题”。同样，科林作为行政科学的批判者，他遵循的不是实证主义方法论，也才会因此界定出与特定场域而非普遍性原则相适应的行政学“大问题”[27]。可见，尽管这场关于何为行政学“大问题”的争论是围绕行政学研究对象展开的，但隐藏其后的，却是研究者秉持的方法论。依循的方法论不同，界定的“大问题”自然迥异。因此，关于行政学“大问题”的争论，实际上也可以折射出对行政科学及其秉持的实证主义方法论的反思。

（二）国内研究图景

国内学界的研究主要源于20世纪末开始的对学科发展中存在问题的反思，其中的焦点问题就是行政学本土化。早在1996年，学界便已意识到实现行政学本土化的必要性。有学者曾撰文指出，中国行政学必须形成自己的理论，否则永远不可能成为一门独立的知识领域。[28]但是，由于当时中国行政学研究的主要任务是介绍和引进西方国家尤其是美国公共行政的理论与实践，这一呼声并未引起学界关注，即便有学者提出通过行政哲学体系的构建来思考实现行政学中国化的路径，也只是一个初步的构想，并没有经过充分的研究论证。[29]进入反思工作的第二个阶段后，行政学本土化问题才日益引起学界关注。在2005—2009年五年的时间内，以行政学本土化为主题的研究成果大量问世。有学者指出，实现行政学中国化，首先要区分行政学的不同层次，其次要营造属于中国的行政学语境和话语体系。[30]还有学者将研究重心的中国化、建构中国自己的学术话语体系、实现学术研究的自主性作为实现行政学中国化的三项基本要求。[31]此外，在“身份危机”这一概念提出后，有学者将行政学研究重心的“非中国化”作为“身份危机”的首要表现，认为必须将研究重心放在本土理论的构建上。[32]之后，有学者将学界的观点进行了整合，认为实现行政学本土化必须走双重路线，即把批判吸收西方行政理论和构建具有中国传统特色的行政理论体系结合起来。[33]

近年来，我国青年行政学者逐渐成为行政学反思工作的主力军，在行政学本土化问题上不乏独到的见解。有学者指出，当前中国行政学研究面临着本土化和规范化的“双重困境”。本土化困境关心的是行政学研究如何观照中国现实，由于本土化困境没有得到妥善解决，进而带来了我国行政学研究的质量与知识增长的问题，即规范化困境。解决这一“双重困境”的路径是行政学研究必须指向“真实实践”（real practice），关注中国行政场域内的“地方性知识”（local knowledge），而当前在社会学（包括政治学）研究中被广泛采用的过程——事件分析方法是行政学研究指向真实实践的初始技术。[34]

从上述各位学者关于行政学中国化的讨论中可以看出，一方面，学界已形成基本共识：构建属于中国自己的行政学已成当务之急，否则，中国的行政学只能永远是西方行政学的翻版甚至附庸；另一方面，学界对于如何实现行政学本土化的基本主张是一致的，即行政学研究必须观照中国自身的文化特征和社会现实，使之具有中国特色、中国作风和中国气派。然而，究竟应采取何种方法来实现这一基本主张呢？目前为止，学界对此语焉不详，而困惑亦由此产生。例如，大多数学者均提出要实现研究重心的本土化，把西方尤其是美国的行政学理论与实践放在中国的行政场域内思考。那么，公共行政学的研究重心究竟应该聚焦在中国行政场域内的哪个位置？有学者认为，所有中国公共行政的实践都将成为构建中国特色行政学理论的实践基础，而在中国公共行政的实践中，不能不研究的就是中国的行政改革。[35]那么，中国公共行政的实践，包括政府行政改革中出现的所有问题，是否都应当纳入行政学的研究范畴？如果不是，到底哪些问题是值得行政学研究的？再者，行政学研究应当指向真实实践，这毋庸置疑，但是否所有的真实实践和地方性知识都值得行政学去研究呢？如果这一困惑无法解决，过程——事件分析方法运用得再纯熟，也将因不当聚焦而黯然失色。

那么，中国行政学研究的核心问题究竟应为何物？美国学者纽曼（Francis X.Neumann）在研究美国公共行政的学科发展时曾指出，公共行政作为一个学科，最适宜的研究问题是政府的结构和活动。[36]我国也有学者认为，行政学的研究内容仅包括政府的行政行为以及与行政行为相关的各个方面而非政府的全部。[37]然而，问题在于，并非政府所有的组织结构和行政行为都能体现本国特点。因此，需要一个能够充分体现中国政府行政行为特征的研究领域以彰显中国公共行政学的研究特质，而这一领域始终未曾得以识别。

由于中国行政学总是缺少容易辨识的知识核心与学科界限，始终没有形成脉络清晰的行政学“大问题”，导致行政学知识的传承性孱弱。[38]因此国内有学者开始借鉴美国学者提出的“大问题”这一概念来描述中国行政学研究的核心领域。那么，如何界定中国行政学的“大问题”呢？有学者指出，应从三个层面来界定中国行政学的“大问题”，即制度层面的合法行政、组织层面的有效行政和价值层面的责任行政。[39]

同时，国内学者在关于学科发展的反思中，也透露出对研究方法滞后的不满。有学者就曾指出，中国行政学者对研究方法的发展趋势不够敏感，在研究方法的运用上也存在诸如重视质的方法而忽视量的方法，重视规范方法而忽视实证方法等问题。[40]还有学者把方法论上的简单呆板作为中国行政学研究的弱点之一。[41]更有学者对中国行政学研究方法做出了近乎苛刻的评价，认为当前对行政学方法论的研究属于“凤毛麟角”，该领域目前尚属于手工作坊式的初级阶段。[42]

与国外行政学界对于学科发展的反思呈现出针对性强、脉络清晰和观点鲜明等特征相比，国内除个别研究者外，大多数研究则略显零散和无力。通过梳理国内研究可以发现，国内鲜有对何为行政科学进行系统阐释的研究成果。在关于行政学本土化的探讨中，学者们似乎对于行政科学这一概念不感兴趣，多是关于如何构建本土化的行政学的宏大叙事。然而，如前文指出的，在如何构建本土化行政学的讨论中存在诸多令人疑惑之处。其中一个很重要的原因，就是未能对行政科学的发展脉络和学术观念特别是其秉持的实证主义方法论做出系统梳理和深刻剖析。综观国内研究，无论是对美国学者提出的行政学“大问题”的借鉴，还是对行政学本土化进程中研究方法滞后的阻碍作用的分析，均未能切中要害。当然，国外研究也存在一些不足之处，如系统性不强等。但不可否认的是，国外研究者们的确能够非常敏锐地从整个行政学的学科发展中指摘出方法论上的瓶颈，并以此为主线来分析学科中存在的其他问题。这一点较之国内研究的“宏大叙事”，确有其可取之处。

三 对行政学研究方法的反思

（一）国外研究图景

国外学界通过评估公开发表的行政学研究成果的质量，来考察行政学研究方法的运用情况。这种评估主要集中于两个领域：一是对公开发表在行政学主流期刊上的学术论文研究方法的评估；二是对行政学博士学位论文研究方法的评估。

对行政学主流期刊刊载的学术论文研究方法的评估始于1986年佩里（James Perry）和克拉默（Kenneth Kraemer）的研究。佩里和克拉默坚信，发表在行政学重要期刊上的论文，是“最好和最出色的作品”。因此，他们选择了1975—1984年这十年期间发表在行政学顶尖杂志PAR上的论文作为样本，对这些论文所使用的研究方法进行了一次系统和深刻的评估。其研究结果表明，公共行政研究主要是“应用性的”而非“基础性”的。大约四分之三的论文均为经验研究，只有不到四分之一的论文从事理论研究。同时，绝大部分经验研究论文都没有发展出一套严谨的研究方法，只是在从事描述问题或识别变量的工作。佩里和克拉默呼吁，需要进一步改进行政学研究方法，特别是加强定性研究方法（诠释性研究）在行政学研究中的运用。[43]

两年之后，斯托林（Robert Stallings）和弗瑞斯（James Ferris）再次对发表在PAR上的作品进行了评估。相比于佩里和克拉默的研究，斯托林和弗瑞斯的研究在纵向上扩大了样本的范围，他们评估了1940—1984年发表在PAR上的论文。他们的评估结果是，在将近半个世纪的时间里，行政学研究论文所采用的研究方法一直很稳定。大部分论文都处于界定研究问题或是对问题进行概念化的初期阶段。即便到了20世纪80年代，仍有约70%的论文在进行概念化的工作。[44]换言之，一方面，行政学研究论文坚守实践取向，以经验研究为主，鲜有论文致力于规范理论研究；另一方面，即便是经验研究论文，所采用的研究方法也很不严谨，大多数研究均未遵循实证主义方法论路径进行因果关系分析或理论检验。

进入20世纪90年代之后，一些学者不满足于仅以发表在PAR上的论文为样本来评估行政学研究方法，他们力图进一步扩大样本范围以获取更为宏观的研究图景。1990年，（David Houston）和德利文（Sybil Delevan）在横向上扩大了样本的范围。他们选取了六本公共行政研究领域的重要期刊（不包括PAR）于1984—1988年刊载的学术论文为样本，对论文所采用的研究方法进行了评估与检视。[45]然而，他们的研究结论与之前的研究结论是一致的，即公共行政杂志刊载的号称“实证性”论文其实并不“实证”。这些研究几乎全部在从事概念性工作，很少涉足经验理论的验证和构建。尽管有少量的研究运用了严谨的研究方法从事理论验证，但这只是例外，而不是常态。因此，他们呼吁，未来的公共行政领域需要更多地从事理论建构研究。[46]

对于行政学博士学位论文研究方法的评估，集中体现在麦克科迪（Howard McCurdy）和科利尔里（Robert Cleary）两位学者一系列的阶段性研究。他们分别在1984年、1992年和2000年对美国行政学博士学位论文研究方法进行了评估。在1984年对142篇行政学博士学位论文的评估中，科利尔里等人发现论文缺乏严谨的研究方法，有超过20%的论文是纯粹描述性的，近60%的论文既没有理论检验，也未能建构理论。他们认为，之所以出现这一局面，与公共行政教育在美国享有盛誉的大学中不受重视以及该领域本身尚不成熟有关。[47]1992年，科利尔里对1990年完成的165篇行政学博士学位论文进行了评估。他发现，无论是对理论的检验还是对因果关系的陈述，与1984年的研究发现相比，符合这两个评估标准的论文数量均有一定幅度的增长。[48]2000年，科利尔里再次对1998年完成的168篇博士学位论文进行了评估。评估结果表明，相比于1990年的论文，1998的论文不但在上述两个指标上取得了进一步的提升，同时，越来越多的博士生采用更为有效的方法去设计研究。[49]有鉴于此，科利尔里得出结论：研究方法的严谨既提高了博士学位论文的研究质量，同时也昭示着美国的公共行政学教育取得了令人瞩目的进步。但是，科利尔里也承认，仍有相当比例的博士学位论文没有依循主流社会科学的研究方法。

除科利尔里等人对行政学博士学位论文研究方法进行长期的追踪评估之外，还有学者考察了行政学博士学位论文的质量与论文撰写人在完成博士论文之后在行政学期刊上发表论文情况之间的关系。杰·怀特（Jay White）的研究表明，一方面，确如科利尔里所言，大部分行政学博士学位论文并不符合主流社会科学研究方法的标准，既无理论检验，也未阐述因果关系；另一方面，那些在博士学位论文中运用了主流社会科学研究方法的博士学位候选人，虽然人数不多，但他们在完成博士论文之后，绝大多数都在行政学重要期刊上发表了学术论文。因此，怀特认为，对主流社会科学研究方法的掌握，有助于增强那些博士候选人的学术竞争力。[50]之后，怀特与亚当斯（Guy Adams）合作，将行政学博士学位论文研究方法与包括犯罪学、管理学和社会工作在内的五个学科的博士学位论文研究方法进行了比较。他们的结论是，不仅是公共行政领域，其他五个研究领域都缺乏理论的检验和构建以及因果关系的阐述，而“盲目的经验主义”（Mindless Empiricism）则广泛地存在于这六个领域之中。[51]

从上述的梳理中可以发现，无论是发表在行政学主流期刊上的学术论文，还是不同时期的行政学博士学位论文，均存在研究方法上的“短板”。这些“短板”集中表现为两个方面：一是没有理论检验或理论构建；二是缺乏对因果关系的探寻。这两个“短板”正是主流社会科学研究方法的精髓所在。于是，我们便不难发现，学者们在指摘这些“短板”时有一个评判标准，那就是以主流社会科学研究方法的逻辑来界定行政学学术论文和博士学位论文的研究方法，而主流社会科学研究方法依循的正是实证主义方法论。对于这一点，有学者毫不留情地提出了批评。泰耶（C.Thayer）尖锐地指出：“科利尔里等人设定的评估标准，将公共行政研究锁入了狭隘的实证主义定量研究的‘紧身衣’中。”[52]鲍克斯（Richard Box）同样认为，将主流社会科学作为评估公共行政研究质量的参照系实际上陷入了“抽象经验主义”（Abstracted Empiricism）的误区，它将导致一种“方法论的抑制”（Methodological Inhibition），它过于狭隘以致带来对公共行政研究不必要的悲观和审判性的态度。[53]

可见，是否依循了实证主义方法论或采用了主流社会科学研究方法，是大多数国外学者评判行政学研究成果的重要指标。实际上，从怀特和亚当斯的研究中也可以发现，实证主义不仅是行政学研究者们热衷的方法，也同样滥觞于其他社会科学研究领域中。另外，我们还可以发现，国外的行政学研究虽然以实证主义为主流，但仍然存在许多并不符合实证主义方法论路径的经验研究。这两个特点共同构成了所谓的“盲目的经验主义”。这也为诠释主义方法论和批判主义方法论的崛起提供了契机。

（二）国内研究图景

国内关于行政学研究方法的讨论，发端于20世纪90年代末开始的行政学反思工作。在反思工作的前一个阶段（1996—2004），此时的行政学反思工作尚处于起步阶段，对行政学研究方法的讨论未能形成气候。尤其遗憾的是，《中国行政管理》杂志开办的“公共行政学研究方法论”专栏仅仅持续了半年的时间便告结束，而且这一专栏的创办当时也并未引起太多研究者的关注和深入讨论。

令人欣慰的是，在中国公共行政学反思工作进入第二个阶段之后，对行政学研究方法的反思和讨论开始逐步升温，并在2007—2008年掀起一个小高潮。其中，部分学者借鉴了美国学者的评估方式，采用定量分析技术，对国内行政学领域具有代表性的学术期刊上的行政学论文所采用的研究方法进行评估，以说明正是由于研究方法的滞后，导致行政学研究的质量始终裹足不前。有学者指出，中国行政学的研究成果存在着结构性失衡，其突出的表现就是实证研究严重短缺。而大多数本身“不规范”的规范研究往往沉溺于描述和阐释宏大叙事，既无力通过建构理论以促进知识增长，更无力观照真实的行政世界。[54]有学者甚至尖锐地指出，由于行政学研究中的实证研究严重匮乏，导致研究结果在结构上的失衡。大多数规范研究“每一句话都是对的，但每一句话都没用”[55]。另有学者指出，大多数行政学研究成果属于既非量化研究也非质化研究的非经验研究，这些文章大多遵循一种“教科书式”“自说自话”的表述方式，即从概念、特点到对策分析的固定模式。大量的非经验研究不但削弱了行政学知识的累积性，也导致了行政学研究质量的停滞不前和评价失范。[56]

还有学者将中美行政学研究方法运用的情况进行了比较，得出的结论是，中国公共行政学研究方法分布与美国公共行政学研究方法分布存在重大差异。一方面，与美国行政学多以实证研究为主相比，中国行政学研究过于偏重理论演绎；另一方面，即使是在以理论演绎为主的研究中，美国行政学也更注重对现实问题的分析，而中国行政学则往往聚焦于概念演绎。这些差异显示了中国行政学研究方法存在的问题，一是没有真正有效地运用实证的方法来验证自己的理论假设，二是现有的基础理论研究在相当大的程度上仍然是在引介国外的行政学与政治学理论，甚至有时仅仅是在引进概念，而没有引进其理论内核。[57]

由于这类研究侧重以统计数据作为结论的依据，在当前定量分析较为缺乏的行政学研究领域，颇引人关注。尽管这类研究可能在样本选取和指标设计等方面存在些许不足，但却足够凸显中国公共行政学在研究方法的运用上存在的严重缺陷。

此外，还有部分学者致力于将行政学方法论体系的构建作为解决行政学研究方法发展滞后的途径。有学者将行政学研究方法论体系划分为行政学研究的方法论理论、行政学研究的具体研究方法、行政学研究的具体技术三个部分。[58]还有学者把行政学方法论划分为抽象系统和解释系统两个部分，抽象系统揭示行政现象是什么，解释系统则对“行政是什么”进行“为什么”的解释。[59]亦有学者指出，行政学方法论的基本内涵体现为：以特定的逻辑思维为基础的哲学方法论层面；以行政理论建构的前提假设、具体应用和结论的推衍程序为核心的科学方法论层面；以研究者所使用的具体工具的总和为中介的技术方法论层面。[60]

借鉴美国同行对美国行政学博士学位论文研究方法和质量的评估方式，有些国内学者也对中国的行政学博士学位论文进行了评估。有学者考察了2002—2006年四所拥有深厚行政学学科传统的高校所产生的132篇博士学位论文的质量。研究结果表明，在研究问题、合理性、理论相关性、因果性、重要性和创造性六个指标上，中国行政学博士论文的表现都是令人担忧的。其中，70%的博士学位论文没有运用任何现代社会科学的方法，而80%的博士学位论文没有提供基本的因果关系判断。同时，绝大部分论文没有理论检验或理论建构，而是用“进口”理论来切割中国现实。因此，中国行政学博士学位论文发展知识和创造理论的能力亟待加强。[61]另一篇类似的研究文献对拥有行政管理专业博士点的五所高校于2002—2007年产生的94份博士学位论文进行了评估，而其中一个重要的评估指标就是论文所采用的方法论。评估结果表明，只有较少部分的博士论文能明确指出所采用的方法论和研究设计，约有三分之一的论文采取了实证论的研究，诠释论占少部分，而批判研究更是屈指可数。同时，一个值得关注的问题是，存在不同程度的方法论混淆现象。部分自称是实证研究的论文，却没有采用严格的量的研究方法或质的研究方法，更没有研究因果机制或者进行理论检验，而部分诠释研究却运用实证的研究方法（或者混合）来论证观点。[62]该文献的作者认为，在方法论层面，我国的行政学博士论文质量尚停留在美国20世纪90年代的水平，行政管理博士生的方法论训练亟待加强。

从以上的梳理中可以看出，国内学者对行政学研究方法的反思，与美国同行的研究方式如出一辙，即评估国内行政学重要期刊刊载的学术论文的研究方法以及行政管理博士学位论文的研究方法。包括评估标准，参照的也是美国学者的评估标准，或是在此基础上的细微调整。然而，最终的评估结果却与美国学者的评估结果不同。美国的行政学研究中存在着“盲目的经验主义”，而中国的行政学研究中却存在的“不规范”的规范（理论）研究。具体而言，美国的行政学研究中出现的是实证主义滥觞与“不实证”的实证研究并存的局面，中国的行政学研究出现的是实证主义严重匮乏与“不规范”的规范研究并存的局面。相比之下，显然国内行政学研究存在着更为严重的问题。因为美国的行政学研究尽管存在“盲目的经验主义”，但至少有方法论意识，有一个主流社会科学研究方法作为评判标准。反观国内的行政学研究，在方法论上没有任何评判标准，导致大量的重复性研究不断涌现。[63]因此，方法论和研究方法的滞后，已成为严重制约中国行政学研究进一步发展的“绊脚石”。

四 已有研究的未尽议题

通过对文献的梳理和检视，大致描绘了当前国内外关于行政学方法论研究的整体景象。[64]不可否认的是，已有研究从不同层面和不同视角对行政学方法论包括行政学研究中的实证主义方法论进行了分析，也涌现出一批高质量的研究成果。但是，至少在以下三个方面仍存在进一步深化和拓展的空间。

首先，对实证主义方法论的哲学渊源及其与社会科学研究的关系等基础性问题关注不足。国外虽有研究者指出将主流社会科学研究方法作为行政学研究方法优劣的评判标准存在严重的问题，但对于为什么实证主义会成为社会科学的主流研究方法，它在社会科学研究中经历了怎样的演进过程，不同时期的实证主义方法论又有着何种不同的学术观念等诸如此类的基础性问题，缺乏足够的研究。这些基础性问题看似无足轻重，但若不深究其理，我们就难以深刻地理解为什么实证主义方法论会滥觞于社会科学研究的各个领域，为什么它能够屹立于社会科学研究的丛林数百年之久，为什么对它的批判之声不绝于耳却难以从根本上动摇其统治地位。因此，只有基于哲学研究视域，对这些基础性问题做出系统地梳理和解读，才能真正地深入实证主义方法论之中，探寻其灵魂和精髓所在。否则，一切对它的批判和指责都将成为无源之水、无本之木。

其次，难以在实证主义方法论与行政学学科发展之间搭建桥梁。已有研究存在的一个不足之处，就在于对行政学方法论及研究方法的探究脱离了行政学学科发展阶段，特别是难以与行政学的典范变迁相衔接，出现了方法是方法、学科是学科的“两张皮”现象。这就导致我们难以理解实证主义方法论是如何在行政学研究中得到运用的，或者说，实证主义方法论在行政学研究中是如何体现出来的。尽管有少数研究者考察了实证主义公共行政的理论进路[65]，以及行政学研究中的后实证主义方法论[66]，但是，在对实证主义行政学提出批判时，又脱离了行政学的典范特征与学科特质。因此，将两者有机地结合起来，考察在行政学学科演进与典范变迁过程中实证主义方法论从确立到式微再到遭受挑战的整条脉络，对于深刻理解实证主义行政学的生成渊源、发展脉络、观念要旨以及学术影响等问题，准确界定实证主义行政学的历史地位，是极为必要的。

最后，缺乏对实证主义行政学具体突破路径的研究。已有研究多提出以所谓的诠释主义和批判主义作为行政学研究中实证主义方法论的替代，然而，这一呼吁至今仍未转化为现实。这一方面是因为对实证主义行政学认知不够；另一方面也正因为对它的认知不够，导致对它的批判过于宏观，缺乏针对性，进而难以寻找出具体的突破路径。换言之，对实证主义行政学的批判应做到有的放矢，方能构建出相应的突破路径。