第四章 全球经济治理结构变迁的动力

第一节 全球经济治理面临的三大矛盾

经济全球化使得全球经济治理成为国际事务的核心议程。随着商品、服务、资本、技术、劳动力和知识（信息）的全球流动，民族国家日益生活在紧密联系的世界市场中，相互依存成为国际体系的基本特征。在相互依存的背景下，各国经济政策的外部性加强，全球性问题成为各国面临的共同挑战。因此，国家之间必须通过国际合作，形成有效的全球经济治理机制。在没有世界政府的情况下，全球经济治理成为各民族国家博弈均衡的结果。民族国家体系和全球一体化市场之间的矛盾，成为全球治理问题的根源。在全球经济治理过程中，全球公共物品的搭便车倾向与激励机制之间的矛盾、国际规则约束与国家自主性之间的矛盾以及国际制度非中性与全球治理民主化之间的矛盾，推动全球经济治理不断进行调整。

一 国际公共物品搭便车倾向与集体行动之间的矛盾

解决全球性问题依赖各国的集体行动。全球化时代出现了各式各样的全球性问题（global issue），这些问题具有跨境性、外部性和外溢性等特性。不断兴起的全球性问题已经超越了单个国家自行解决的能力，需要各国共同应对。民族国家之间如何通过协调与合作提供国际公共产品，成为当今国际社会面临的最大挑战。在经济全球化发展过程中，贸易保护、国际金融市场动荡、资源能源价格波动、环境污染扩散等问题日益跨越国界，通过外溢效应威胁到整个国际社会的稳定与发展。治理此类全球性问题，避免潜在的系统性危机，保护各成员的共同利益，成为所有系统成员面临的共同任务（Robert Keohane，2002）。因此，应对各类全球性问题，亟需各国通过国际合作的形式提供全球公共产品。

各国通过提供国际公共物品的形式解决全球性问题，必须克服集体行动的困境。按照竞争性和排他性的属性，公共产品基本可以分为三类（见表4-1）。第一类是纯公共产品，即同时具有非排他性和非竞争性，如环境保护、跨国传染病防治等。第二类公共产品的特点是在消费上具有非竞争性，但是却可以较轻易地做到排他，如发展援助、会员性的国际组织等。有人将这类物品形象地称为俱乐部产品（club goods）。第三类公共产品与俱乐部产品刚好相反，即在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，如温室气体排放等，有学者将这类物品称为共同资源产品（common resources）。俱乐部产品和共同资源产品通称为准公共物品（quasi-pubic goods），即不同时具备非排他性和非竞争性（刘玮、邱晨曦，2015）。

表4-1 公共物品的分类

在国际经济领域，存在大量兼具非竞争性和非排他性属性的纯公共物品，这些公共物品在供给时面临“搭便车”问题。诸如全球金融稳定、环境保护、维和等国际公共产品就具有正外部性，使得提供这些公共产品的国家要承担高额的成本，但其他国家却依然可在不承担成本的情况下享受国际公共物品带来的收益，导致“搭便车”现象产生。当理性的成员国长期倾向于在不承担治理成本的情况下享受“搭便车”的好处时，最终会降低供给国提供国际公共物品的动力。因此，在提供此类纯公共物品的时候，必须妥善解决成本分担问题，通过消除“搭便车”现象来避免集体行动的困境。

选择性激励机制是促进公共产品供给的重要途径。选择性激励通过为公共物品提供者带来特殊利益的方式，对其承担的成本进行补偿，从而保证公共物品供给的持续性。在全球经济治理过程中，受制于各国实力地位和制度的非中性，责任和权利很难匹配，经常出现权责不一致的现象。虽然在某种意义上，通过适度的制度非中性和选择性激励，激发部分成员分担治理成本的动力，是公共物品持续供给的必要条件。但是，制度非中性和选择性激励的尺度很难把握，很容易成为既得利益者的“保护伞”，例如在国际金融等领域内，发达国家在“非中性制度”的框架下长期把持投票决策权，维护既得利益，造成国际金融治理机制的合法性不足。全球经济治理中的南北关系问题就是这一弊端的显现（张洪贵，2000）。

此外，具有竞争性但不具有排他性的公共池塘资源则会出现消费拥堵现象，需要通过选择性惩罚机制维持消费秩序。例如全球应对气候变化问题，需要各国共同控制碳排放量，因此要对过度排放的国家进行选择性惩罚，才能确保全球减排的公共物品的供给。同时，拒不履约与搭便车一样，都是国家参与全球经济治理时可能遭遇的巨大道德风险。参与全球经济治理的国家可能由于担心其他国家承诺的可信性，从而不愿意承担成本、合作治理，产生信任危机。因此亟需通过公正有效的制度安排让博弈者循规蹈矩地遵守“规则”。

总之，在经济全球化的背景下，国家之间的相互依存加强，应对全球性问题成为各国的共同利益。而为了克服国际公共产品的供给过程中的“搭便车”和履约问题，必须通过建立国际制度、完善全球治理机制，克服集体行动困境，实现国际公共产品持续供给。

二 国际规则约束与国家自主性之间的矛盾

经济全球化在狭义上是指商品、服务、资本、技术、劳工的跨境流动，形成一体化的国际市场（Geoffrey Garrett，2000）。经济全球化伴随着经济相互依存的加强，使得构建自由开放的国际经济体系成为各国的共同利益。作为经济全球化的内核，商品、服务和资本不受歧视的自由流动需要一套制度保障。因此，自由开放的经济体系需要建立在各国协商一致的国际规则之上。在国内层面，市场经济需要一套保护产权和强制实施合同的制度安排和法律保障。在国际层面，自由开放的国际经济需要各国通过协调合作放弃“以邻为壑”的对外经济政策，例如贸易保护、竞争性汇率贬值、金融监管政策的不协调。同时，在全球化背景下，国家间宏观经济政策的相互外溢效应加强，亟需各国加强宏观经济政策协调。

虽然经济学家总是强调全球范围经济开放的好处，认为全球经济一体化能够促进生产要素的最优配置，促进全球总福利和国家福利的增加。但是，对于不同规模和经济结构的国家而言，经济全球化对国家自主性的冲击以及对国内经济调整施加的压力明显不同。在国家层面，各国需要共同维护自由开放的贸易体系和稳定的国际货币与金融体系。但是，每个国家都服务于本国的国家利益和满足国内选民的需求，且具有不被更高权威干预的对外经济政策决策权。因此，国家具有逃避规则而获取更大收益的倾向。例如通过关税和非关税壁垒形式的贸易保护措施以及货币贬值的方式获取更大福利。而且，在国内层面，贸易自由化等政策会带来巨大的国内分配效应，所需进行的国内产业结构调整也会引起受损者的政治抵抗。全球化引起的国内调整过程并不会通过分工结构的转移而自动完成。例如，发达国家的农业、钢铁制造业、纺织等行业就不断通过游说行为，迫使政府采取各种关税和非关税壁垒，来采取贸易保护政策。发展中国家随着日益融入经济全球化进程，面临国内社会—经济结构的转型，收入差距的增大和金融市场的波动很可能引起政治不稳定。因此，在经济自由化过程中，各国都面临巨大的国内压力，希望其他国家开放市场，而本国可以采取一定的保护措施。国家对经济开放的承诺在国内政治优先的背景下很可能无法履行。如果各国竞相采取“搭便车”或“以邻为壑”的政策，最终将使得自由开放的国际经济体系陷入崩溃，各国都从中受损。因此，各国必须通过协商建立一套自我实施的国际规则来管理国际经济体系的运行。

经济全球化在为各国提供更大规模市场和全球分工体系的同时，也在通过市场压力、政策竞争效应和国际组织的强制力量，推动各国采取放松管制的自由化政策。一国若采取不同的政策或隔绝于全球化之外，将会承担极大的成本。因此，全球化向所有国家施加潜在压力，促使国家间政策聚合，通过鼓励贸易政策自由化、去除资本控制、向外国投资者开放金融市场，弱化国家在经济中的作用（Helen Milne，1998）。在经济全球化面前，发展中国家的国际自主性遭受巨大冲击，政治制度、宏观经济政策、文化观念和社会结构受外部力量的影响增大。国家一方面希望享受经济相互依存带来的好处，另一方面希望降低经济全球化对国家自主性施加的限制，希望保持充分的政策工具来隔绝外部力量的消极影响。

经济全球化促使国家的角色和主权的性质发生变化。一方面，经济全球化正在改变国家确保经济发展的战略手段，国家主权对经济生活的控制也受到侵蚀，部分权力在向全球市场、跨国公司和国际组织转移。另一方面，主权国家仍旧是世界政治舞台中占主导地位的行为体，是国内政治的最高权威。在经济全球化的冲击下，反而需要国家扮演更强大的社会保护者角色，以及通过宏观经政策框架进行有效的经济调节。在民族国家认同仍旧是国际体系主导观念的背景下，各国政府首先应向国内支持者和选民负责，实现本国的国家利益。过度的国际合作承诺和权力让渡会带来严重的国内政治阻力。尤其是经济全球化带来国内利益分配和社会结构的转型，会使得各国维持和促进自由开放的国际经济体系的政治动力不足。因此，经济全球化使得各国必须通过参与全球经济治理，来平衡国家自主性和经济相互依存，在开放中寻求发展。

三 国际制度非中性与全球治理民主化之间的矛盾

制度非中性能够保证选择性激励的产生，使得公共产品的提供者能够获得额外的“好处”，从而促进集体行动。国际制度供给往往依赖于大国的政治意愿，因此，当大国实现某种制度安排时，往往会获取不对称性收益。因此，制度非中性能够为国际公共物品供给提供激励机制，促进大国提供公共物品的意愿。

美国对全球经济治理机制的态度就随其利益的变化而调整。美国之所以领导构建国际制度，是为了“锁定其他国家（较弱国家）进入一个未来可预测的政策方向”，即可以“约束”和“限制”其他国家（Jeseph Grieco and John Ikenberry，2003）。当然，美国同时也受到这些规则的某种程度的约束。一旦美国的实力相对衰落，美国对组织和领导国际经济制度的动力也就下降，以规则为基础的世界经济治理就会出现问题。20 世纪70年代，在西欧和日本经济复苏和重新崛起、美元国际收支危机每况愈下的情况下，美国就不再支持布雷顿森林体系关于其他货币“钉住”美元的标准，而是让其转化为浮动汇率制度。美国在战后对国际发展进程态度的转变，也反映了利益分配是霸权国领导全球经济治理的重要动因。当某一问题领域的治理模式不符合其国家利益时，对国际公共物品的支持就难以为继。当提供国际公共物品的收益递减以后，国家可以通过提高成员资格、建立双边合作网络等方式收缩公共物品的惠及范围，将公共物品转化为俱乐部产品，重新进行利益分配。

权力不对称对制度的分配性影响，会引起受损者或被迫调整的国家不满。如果国际制度的分配过度不公，将会引起成员国的抵制、呼吁改革甚至退出。虽然国际货币基金组织（IMF）是全球多数国家授权建立的以维持国际金融体系稳定为目标的国际金融机构，但美国利用其在IMF中最大配额股东和享有17.1%的投票权的地位，对IMF的借贷的流向和条件施加影响（Strom Thacker，1999；Thmas Oatley and Jason Yackee，2004；Axel Dreher and Nathan Jensen，2007）。因此，引起很多发展中国家的不满。IMF改革也成为全球经济治理改革的重要议程。

全球经济治理机制带来的分配问题还体现在南北关系方面。南方国家和北方国家在主权问题、经济发展阶段等方面的处境不同，因而就不能回避不同类型国家参与全球经济治理的机会和能力差异。如何在国际经济秩序中处理南北国家关系、构建包容性利益，成为一个核心的问题。南北国家在经济新秩序中的地位并不平等，其中包括在国际贸易分工与交换、国际资本流动、技术转让、国际经济与货币组织中地位上存在不平等（张洪贵，2000）。通过南南合作，共同寻找相对稳定的“治理均衡”^[1]，是治理全球化的“妥协方案”。

此外，全球经济治理机制的分配问题在新兴崛起国与守成国家的权力转移时期将会进一步凸显。当国际体系中的权力结构发生变化时，崛起国会希望改革既有国际制度的分配格局，提升本国在国际制度上的代表性和决策权。总体上看，权力结构的变化会引起国际制度分配格局的变化，但是由于制度具有路径依赖的特性，依靠新的替代性选项推动改革，将会非常困难。尤其在不同的议题领域，制度进入门槛和网络外部性不同，最终会影响崛起国能否利用外部选择权推动制度变革。日本就曾在20世纪80年代末，试图通过建立亚洲开发银行（ADB）和亚洲货币基金（AMF）推动布雷顿森林体系改革，提升日本在国际组织中的影响力（Sadako Ogata，1989；Phillip Lipscy，2015）。中国倡建亚洲基础设施投资银行，就是通过在基础设施融资领域建立新的治理平台，推动世界银行和亚洲开发银行的改革，甚至能够撬动相关的IMF改革。总之，制度非中性带来的利益分配是全球经济治理机制形成和变革的重要动力。全球经济治理机制既要反映强者或公共物品提供者的特殊利益，又要维持一定的利益包容性，为其他行为体提供获益空间。