第二节 全球经济治理的运行机制
机制泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式，因此持有这种观点的学者实际上是将治理视为一种指导和限制集体行动的具体方法和程序（罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈，2003；詹姆斯·罗西瑙，2003），包括如何定位治理中各个主体的功能与相互关系、各主体之间的行动协调应遵循怎样的方法与程式、以何种方式实现利益分配和秩序调整等。各主体正是依据这些可操作的方法和程序来实施权力、施加影响、实现管理。全球经济治理依赖相关国际机制的建立和完善，其机制具有多样性，包括治理主体的成员资格、决策机制、争端解决机制、执行机制、监督机制，等等。
一 成员资格机制
国际组织的成员资格的获得包括创始成员（original membership）和加入成员（accession membership）两种方式。创始成员一般是国际组织建立之初的缔约国，即签署国际组织的创始文件（如正式的条约或国际协定等），承诺履行相关协定所规定的义务的成员国/方。加入成员则是需要向国际组织提出申请，经过一系列谈判（与已有成员国）和决议，承诺履行相应的义务和协定的成员国/方。从法律上讲，加入成员和创始成员的权利是等同的，但在谈判过程中，加入成员会被提出和附加一些特殊的要求，因而加入成员可能会承担多于创始成员的义务。
大多数国际组织都采取创始会员和加入会员制。例如，关贸总协定（WTO前身）1947年成立时只有23个创始成员（包括中国香港和中国澳门），1995年《建立WTO协定》指出其创始成员资格为：“WTO协定生效之日已是1947年关贸总协定的缔约国，签署和一揽子接受乌拉圭回合的所有协议，在“乌拉圭回合”中做出关税和非关税减让以及GATS特别承诺，并在协定后附上减让表和承诺表的谈判方。”加入成员的资格为：“任何国家或在对外商业关系中拥有完全自主权的独立关税区，根据其与WTO达成的条件，可以加入WTO；部长会议以WTO全体成员的2/3多数批准加入的协议后方可。”IMF和世行在成立之初也仅有29个创始成员国，但它们规定主权国家可以申请加入，如果有占85%以上投票权的成员国投票同意，申请国就可以成为两组织的成员国。亚投行在成立之初有多达57个创始国，欧洲投资银行和亚洲开发银行分别仅有6个和31个创始成员国，这些机构都制定了吸纳更多成员的机制。
二 决策机制
决策机制体现了各主体在全球经济治理活动中的权力分配情况。在解决全球性问题时，通常采用的决策机制有协商一致机制和投票表决机制，后者又分为加权投票机制和投票权均等机制（又分为全体一致通过制和多数通过制），其中“协商一致”是基本的、先导性的原则，只有在无法协商一致时才通过投票表决机制决定。
（一）协商一致机制
协商一致机制就是通过一系列的谈判和协商，不经过投票表决就通过某项（或某些）协议。协商一致机制在WTO各回合谈判、环境领域的谈判中应用较为广泛。协商一致机制在谈判中会综合考虑和协调各方的诉求，因而能够反映各方的真实意图和需要，通过该机制达成的议案更容易获得共识，从而有利于事后的有效执行。当然，协商一致机制需要使所有成员国达成较为一致的意见，这一协商过程往往耗时很久，容易陷入僵局甚至以失败告终，正如WTO“多哈回合”谈判一样。“多哈回合”谈判自2001年启动，在进行了14年的谈判之后最终陷入僵局，漫长的协商过程始终未能达成共识。
（二）投票表决机制
作为体现民主精神的主要机制，投票机制已经被广泛运用于各种决策活动中。上至联合国扩容问题，下至民间的家庭决策，当代人类的生活中几乎随处可见投票决策方式。投票机制大致可以分为加权投票机制和投票权均等机制两类。
投票权均等机制下各国具有平等的权力分布，实行一国一票，因此投票权均等机制也被称为一国（或人）一票制。这类机制更强调平等原则，即各成员（国）拥有形式上平等的权力义务。这类机制常见于联合国决策、“世界海关组织”“国际民航组织”“世界旅游组织”等组织以及金砖国家新开发银行等。“国际劳工组织”的组织结构较为特殊，虽然是以国家为单位参加的政府间国际组织，但实行独特的“三方代表”原则，即各成员国代表由政府、雇主组织和工人组织三方代表组成，各方均有平等独立的发言和表决权。就理论而言，投票权均等机制能在形式上保证各成员之间的平等，而且其全体一致投票结果可以实现福利经济学意义上的帕累托最优。但是，由于发达成员在核心技术、经济发展水平、金融体系等方面具有优势，因此仍能够让最终形成的决策对自己更有利。如在“国际标准化组织”之中，发达国家的技术优势就能够让它们主导相关国际标准的制定，推行其技术标准、管理理念和经济规则。
在加权投票机制下，各成员国的表决权大小不一，通常与各国的财力、对组织的贡献度等相挂钩。由于拥有选票的多寡会对选择结果造成不同影响，因此选票数量的多少通常被视为权力大小的代理变量。加权投票制强调效率原则，其特点是把以认缴份额为基础的投票权作为基本决策工具，其根据投票者贡献大小而赋予其数量不同的选票。选票份额既反映了一国的经济实力，也决定了该国在国际组织中的权利和义务。与份额挂钩的投票权直接影响到这些组织的决策及特定规则设置，如总裁、行长选择等从治理结构到技术操作层面的诸多事务。这类机制主要用于联合国下属机构（如IMF、世界银行、亚洲开发银行等多边金融机构）、“一股一票”的股东大会管理等现代企业制度，等等。其产生可追溯至1815年建立的莱茵河国际委员会。该委员会规定表决权的多寡根据成员国境内的河流长度确定。尽管名义上IMF采取的是平等（基本投票权，即一国一票制）与效率（加权投票权，即一元一票制）相结合的投票权分配制度，但实际其投票权多寡主要由加权投票权决定。总之，权力与义务相匹配的加权投票机制已经在多边机构的决策活动中占据主导地位。
投票权均等机制反映了国际法所强调的主权平等原则，但由于各国的综合实力不同，对国际组织的贡献也是大小有别，这就出现了贡献或义务与权利不一致的问题。因此，目前的很多国际组织的决策都不再采用投票权均等机制。当然，加权投票机制也存在一定弊端，它赋予个别国家极大的权力，最突出的问题就是发达国家甚至个别国家就可以控制所有的决策，而发展中国家则无法参与国际事务决策。如何平衡加权投票与均等投票机制，兼顾公平和效率，将是未来国际决策机制改革的重点方向。
三 争端解决机制
争端解决机制是国际经济组织建设中必不可少的一环，是对成员国在经贸往来中发生的争议予以及时解决的重要制度保障（马瑞霞，2009），主要存在于国际贸易和投资领域。根据争端主体的不同，国际争端解决机制主要可以分为两类：一是，解决外国的私人投资者和东道国政府之间争端的机制，如世界银行的投资争端解决机制；二是，解决主权国家之间争端的机制，如WTO的争端解决机制。此外，OECD的投资争端解决机制MAI草案[6]和NAFTA的争端解决机制则同时适用于主权国家之间的投资争端以及外国投资者与东道国政府之间的贸易投资争端。不过，目前国际上应用最广泛的两大全球性争端解决机制是世界银行的投资争端解决机制及WTO的争端解决机制，本章此处也主要介绍这两个机制。
（一）世界银行的投资争端解决机制
为了解决外国投资者与东道国政府之间日益增加的投资争端，加快东道国所需的资本流入，1965年，世界银行执行董事会（在华盛顿举行）正式通过了《解决国家与他国国民投资争端公约》（又称为《华盛顿公约》），该公约于1966年10月14日正式生效，并立即成立了“投资争端解决国际中心”（International Center for the Settlement of Investment Disputes，ICSID），专门处理国家与他国国民之间的投资争议，是目前世界范围内唯一的负责解决外国投资者与东道国政府间投资争端的国际性仲裁机构（辛宪章，2013）。不过，《华盛顿公约》仅适用于公约缔约国（国家）与（另一缔约国的）私人投资者之间的争端，并以仲裁方式解决投资争端。
《华盛顿公约》规定了调解和仲裁这两种解决投资争端的方式，两种程序各自独立，争端方有权只要求调解，也有权先要求调解，待无法达成一致时再要求仲裁解决。在ICSID受理的案件中，最终由调解解决的案件非常少，绝大多数都是由ICSID仲裁来裁决。因此，这里重点介绍仲裁程序，调解程序与仲裁程序相似[7]。仲裁需由争端一方向ICSID秘书处提交书面申请（包含与争端相关的各项事宜），如果书面申请的争端事项属于ICSID的管辖范围，那么秘书长必须将该申请登记在册，并及时告知双方。随后，秘书处必须尽快成立仲裁庭，依照《华盛顿公约》规定的仲裁程序和调解规则进行审理。案件审理后，由仲裁庭作出最终裁决，该裁决必须由仲裁庭全体仲裁员多数赞成票通过，并由投赞成票的仲裁员签字。之后，秘书处把最终裁决副本送达争端双方，裁决具有约束力，争端各方必须严格履行仲裁裁决，不允许对裁决提起上诉或釆取《华盛顿公约》规定以外的补救手段。
（二）WTO的争端解决机制
世界贸易组织的争端解决机制被誉为“WTO皇冠上的明珠”，是成员方解决政府间贸易争端的强制性、排他性的合法渠道，并且是一种基于法律规则的国际贸易争端解决机制（李卫燕，2007）。WTO的争端解决机制是建立在《关税与贸易总协定（1947）》第22条和23条的规定及其后续修正的基础之上的，其中第22条规定了缔约方之间进行磋商的权利，第23条规定了提出磋商请求的条件、多边解决争端的主要程序及授权报复等。不过，单纯依靠GATT的这两条规定远不能解决现实世界已然存在和越来越多的贸易和投资争端，所以在继承GATT规定的基础上，1994年WTO乌拉圭回合进一步发展和完善了前者的组织机制、程序、规则等多个方面。具体而言，乌拉圭回合达成了《关于争端解决规则和程序的谅解》（Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes，简称Dispute Settlement Understanding，即DSU）。DSU作为WTO争端解决机制最基本、最核心的文件，与GATT的两条规定一起构成了WTO争端解决机制的法律依据。DSU共有27条文件，明确规定了WTO争端解决机制的目标、程序、具体方式、监督与实施等。WTO负责解决相关争端的专门机构是争端解决机构（DSB），由总理事会成员共同组成，有专门的工作程序和主席。
WTO的争端解决机制的具体程序包括：强制性的磋商，选择性的斡旋、调解和调停，专家组程序，上诉程序，裁决的执行与监督，补救程序等阶段，且每一阶段都应遵循相应的原则和时限规定[8]。磋商是争端解决必经的第一步，是一种和平解决国际贸易争端的方法，通过DSB来进行。在当事方未能通过磋商程序最终解决争端的情况下，在专家组成立前还可以通过DSB接受斡旋调解，即在争端各当事方同意的前提下，自愿选择中立的第三方，通过协调各当事方相互冲突的观点，帮助它们达成一致的非正式争端解决程序，斡旋、调解和调停在任何时候都可以开始，也随时可以终止，灵活性很大。在前述两个阶段未能解决争端的情况下，投诉方可以向DSB提请设立专家组，争端解决便进入专家组审理阶段。专家组应当协助DSB履行职责，对争端事项进行客观的评判，做好有关调查报告（叙述部分报告、中期报告和最终报告三份），将最终报告散发给各成员方，之后DSB开始考虑是否釆纳该报告。如果争端方对专家组的报告不满的话，可以向上诉机构（由DSB设立）递交一份上诉通知来提出上诉，上诉机构必须在规定期限内对专家组的报告进行复审，完成案件审理并分发其提出的报告。已经通过的专家组或上诉机构的报告，争端各方应在报告通过的合理期限内，通知DSB其履行DSB建议或裁决的意愿和改正的具体措施及期限。当败诉方超过合理时间仍不执行裁决，相关各方可通过磋商寻求一致认可的补偿方案[9]；如果在一定合理期限内未能达成补偿方案，当事方就可请求DSB授权对败诉方实行中止减让措施，以此对败诉方进行报复[10]。
需要指出的是，虽然WTO的争端解决机制主要用于国际贸易领域的争端解决，但该机制中也纳入了一些与贸易有关的投资争议（并不是纳入所有的国际投资争议），即1994年乌拉圭回合通过的《与贸易有关的投资措施协定》（TRIMS协定）。WTO的投资争端解决机制与世行的投资争端解决机制存在以下差别：其一，世行的ICSID适用于东道国政府与私人投资者之间的争端，WTO的DSU则适用于主权国家之间以投资管制为主的投资争端；其二，世行的ICSID主要采用仲裁方式解决投资争端，而WTO的DSU则主要利用准司法机制解决争端；其三，世行的ICSID的仲裁程序没有严格的时间限制，可能导致案件久拖不决，WTO的DSU则对案件审理设置了严格的时间期限和程序，效率更高；其四，世行的ICSID缺乏有力的执行机构，而WTO的DSU则规定了执行决议的期限和相应措施，执行力度加大了。
四 监督机制
整体来讲，为了确保相关的国际决议、协定、条约等的实施，在全球贸易、金融、安全等领域，国际组织都设定了一定的监督机制，如贸易领域WTO的贸易政策审议监督机制，金融领域最典型的IMF的汇率监督机制，安全领域联合国对地区安全行动的监督机制，等等。依据监督对象和方式的不同，国际组织的监督机制大体上可以分为双边/国别监督机制、区域监督机制和多边/全球监督机制。
（一）双边监督机制
双边监督也叫国别监督，是国际组织监督的主要方式，通过磋商形式实现，即国际组织与单个成员国就其宏观经济政策或具体领域的问题定期进行全面的磋商和讨论，并据此向成员国提供政策建议。双边监督是所有成员国的义务，监督磋商一般每年针对每个成员国进行至少一次，有时还需要进行中期讨论。
在全球贸易领域，WTO的贸易政策审议机制（Trade Policy Review Mechanism，TPRM）是最典型的国别监督机制。贸易政策审议机制与贸易谈判机制、争端解决机制一起，成为保障WTO顺利运行的三大重要的运行机制。它是一种在国别基础上对WTO成员国的贸易政策和实践及其对多边贸易体制运行的影响进行定期、轮流、全面审议的专门程序，其目的是促使WTO成员提高贸易政策和措施的透明度，督促其履行所作的承诺，更好地遵守WTO规则，从而有助于多边贸易体制的平稳运行。WTO的贸易审议机制本质上是一个针对各成员贸易政策及其实践的监督机制，是WTO全体成员对贸易政策进行审议的唯一场所。需要指出的是，贸易政策审议机制所具有的监督功能是没有法律约束力的“软”监督，对成员国并没有强制约束力，这使得其效力大打折扣。
在全球金融领域，IMF对成员国汇率稳定的双边监督最为典型，其目的在于保证成员国有秩序的汇兑安排和汇率体系的稳定，消除不利于国际经济贸易发展的外汇管制，避免成员国操纵汇率或采取歧视性的政策，获得不公平的竞争利益（曲红和饶育蕾，2001；龙友香和陈倩，2006）。“外部稳定”是IMF双边监督的核心原则，为了实现汇率体系的稳定，各成员国必须确保外部稳定，即不采取导致汇率破坏性变动的政策，包括单纯的汇率政策以及其他政策。这就意味着，IMF的监督机制的适用范围已经远远超越了单纯的汇率政策监督，成员国的货币政策、财政政策、贸易政策以及其他一切可能会影响外部稳定的内外部政策都在监督范畴内。
IMF双边汇率监督的主要方式包括：一是定期检查成员国的汇率政策是否遵守国际货币基金组织协定第四条所规定的义务，即“每个成员国承诺与基金和其他成员国合作以确保汇率安排有秩序地进行，以及促进汇率体系的稳定”，并根据这些汇率政策提出具体的指导原则和建议。二是根据其数据公布标准的要求，要求各会员国提供与汇率稳定相关的经济数据，包括宏观部门、金融部门、对外部门，尤其是汇率政策的变动等，便于IMF能够及时进行监督和协调。三是与会员国举行定期或不定期的磋商，以使IMF能够了解成员国的经济发展状况和政策，提出针对性的建议。需要指出的是，IMF的监督机制集中于监督发展中国家，尤其是新兴经济体，对发达国家特别是国际货币储备国美国的监督严重不足，这在次贷危机和国际金融危机中表现尤为明显。
（二）区域监督机制
区域监督机制主要是对区域性的国际组织相应的经济政策进行监督和磋商。可以看出，区域性组织实际上面临国际组织在两个层面的监督，即国际组织对区域组织内每个成员国的双边监督和对整个组织层面的区域监督。以IMF的区域监督机制为例，区域监督是IMF对诸如货币联盟这样的区域性安排下执行的共同经济政策进行监督与磋商，如与欧盟、欧元区、西非经济和货币联盟、中非经济和货币联盟、东加勒比货币联盟等区域性组织或安排的讨论。
（三）全球监督机制
多边或全球监督机制就是对全球层面的经济运行情况进行监督。IMF的多边监督是对全球经济状况和国际资本市场的发展情形进行监测和评估，主要方式是通过每半年发布一次的《世界经济展望》（WEO）和《全球金融稳定报告》（GFSR）。其中，WEO公布的是工作人员对全球经济前景、主要区域及不同国家的经济前景进行的分析和预测，GFSR侧重分析、评估和发布国际金融市场的各种发展情况及面临的风险。
G20多边监督机制的主要作用是强化主要的国际机构如IMF、世行等加强对国际金融体系尤其是储备货币国宏观经济政策的监督，以及对系统重要性金融机构、国际热钱来源的监管等。换言之，在监督全球经济体系方面，G20一方面督促其他机构监督职能的发挥和完善，并加强与这些机构的监管合作，另一方面还形成了自身的监督机制。2008年G20第一次峰会——华盛顿峰会提出了“加强国际金融监管”议题，包括提高国际金融市场的透明度和问责制、改革国际金融机构等，并设立了金融稳定论坛监管金融体系风险。2009年伦敦峰会提出，有必要对所有具有系统性影响的金融机构、金融产品和金融市场实施监管，并首次提出把对冲基金置于金融监管之下；决定新建一个金融稳定理事会（Financial Stability Board，FSB）取代金融稳定论坛，并与IMF一起对全球金融市场上的风险实施监测。此后的历次G20峰会，均不断强调加强全球金融监管以及金融监管体系改革的重要性。尤其是被称作“世界央行”的FSB，对于协调G20成员国的跨国金融监管合作起到了积极作用。
需要强调的是，G20的监督机制是非正式的，因为G20所谓的监管并不像IMF或WTO的监管机制那样具有程序性和约束力，而更多只是一种会议或论坛式的倡议，其执行也没有任何强制性的要求，完全由各国自主决定。不过，尽管其监督机制都是非正式性的，但对维护全球金融体系稳定，监测、防范和应对全球金融危机发挥了重要作用。