“先行先试”的宪法学审视

李昭

【内容摘要】“先行先试”是国家专门对综合配套改革试验区所作的授权。从宪法学的视角对其加以审视，可以发现“先行先试”从一个侧面体现了我国中央与地方之间的相互关系。“先行先试”的权力来源体现了中央对地方的授权；“先行立法权”和“立法变通权”作为“先行先试”最主要的权力内容体现了地方政府的自主性；“先行先试”的前提是坚持国家法制统一的原则，其权力运行体现了中央与地方之间的领导与服从关系。

【关键词】“先行先试”权力来源 权力内容 权力运行 中央与地方关系

经过近30年的改革开放，中国实现了由计划经济体制向社会主义市场经济体制的重大转变，在经济领域取得了令世人瞩目的伟大成就。时至今日，改革已进入攻坚阶段，国家决定在局部地区建立综合配套改革试验区。国务院在《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》（国发〔2006〕20号）中指出：“批准天津滨海新区为全国综合配套改革试验区。要按照党中央、国务院的部署并从天津滨海新区的实际出发，先行试验一些重大的改革开放措施。要坚持重点突破与整体创新相结合、经济体制改革与其他方面改革相结合、解决当地实际问题与攻克面上共性难题相结合，不断拓展改革的领域，通过综合配套改革推进天津滨海新区的开发开放。”

综合配套改革试验区“是国家所建立的以制度创新为主要动力，以全方位改革试点为主要特征，对全国社会经济发展带来深远影响的实验区”，其优势在于“试验区”能够作为优先试点单位，实践国家确定的有关对外开放和制度创新方面的重大改革举措，即试验区有权根据当地的实际情况，在一些重点领域和关键环节“先行先试”。例如，在《国务院推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》中提到：“鼓励天津滨海新区进行金融改革和创新。在金融企业、金融业务、金融市场和金融开放等方面的重大改革，原则上可安排在天津滨海新区先行先试。”又如，在《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号）中提到：“支持北部新区在土地、财税、金融、投资、外经外贸、科技创新、管理体制等领域先行先试。”在国务院对《浙江省义乌市国际贸易综合配套改革试点总体方案》的批复（国函〔2011〕22号）中指出：“义乌要在国际贸易重点领域和关键环节深化改革、先行先试，探索建立新型贸易体制机制。”可以说，“先行先试”是国家出于综合配套改革的需要，选取我国的部分地区进行制度创新的试验，以为其他地区和全国提供成功的范本，为更广范围、更深层次的改革积累经验。

一 “先行先试”的解析

“先行先试”从字面上理解就是率先实行、率先尝试。所谓“先行”，就是先走一步；所谓“先试”，就是先行试验。概言之，“先行先试”就是先走一步、搞试点和试验，对某种制度进行尝试。在这一过程中，改革者们不能因循守旧、按部就班，要“解放思想”，大胆进行改革试验，敢于突破旧有体制，勇于实现制度创新。可以说，试验、突破和创新是“先行先试”中的主要意蕴。

“先行先试”所具有的试验性贯穿于中国改革的整个过程。改革作为一项异常复杂的社会系统工程，风险极大，其本身就是一场试验。邓小平曾经指出：“现在我们干的是中国几千年来从未干过的事”，所以“具体章法还要在试验中一步步立起来”。既然是试验，就有可能成功，也有可能失败。如若成功，可以将成功的经验在更广范围内大规模推广；如若失败，可以及时总结失败的教训，避免改革走更多的弯路。正是基于改革本身所具有的风险，中国从一开始就确立了渐进式改革的思路，即首先在小范围内试验，然后再大规模推广并最终实现变革。20世纪80年代初设立的深圳、珠海、厦门、汕头四个经济特区便是中国改革最初的“试验区”，近年来纷纷确立的综合配套改革试验区亦不例外，同样充当新一轮改革模式——综合配套改革的“试验田”和“排头兵”。

改革是对既定制度的调整和改良，要改变旧的、不适应社会发展需要的制度，打破原有体制的约束，采用不同于以往的思路和方法解决当前面临的新的社会问题。改革就是要不断尝试，发现实际生活中存在的问题并提出解决问题的方案，是一个不断反复的摸索过程。在探索中，改革者会遇到以前从未遇到过的难题，面临诸多障碍。要想找寻解决问题的方案，就要解放思想，勇于尝试和探索，在此过程中，不可避免地要突破旧有的体制和制度，要摆脱种种束缚，要有所创新。没有突破，就无法创新，没有创新，就无所谓改革，改革的过程就是不断突破和创新的过程。

综合配套改革相对于以往单一的经济领域改革而言，更需要改革者大胆突破，勇于创新。国家允许综合配套改革试验区“先行先试”，目的就在于通过改革突破现有的格局，使政治、经济、文化、社会等各方面处于一个更高更好的发展状态。综合配套改革中的“先行先试”强调的重点在于制度创新，就是要破旧立新，要对原有的不适应社会发展需要的制度加以变革，以新制度取代旧制度；或是根据现实的需要，创建新的制度，弥补原有制度领域的相应空白。只有为改革者提供更加宽松的环境，才能更好地激发改革者们的改革热情和潜在的创造灵感，使其敢于突破目前制度和体制的障碍，摆脱束缚，制定出符合本地方特色的改革创新方案，使改革切实取得成效。

以宪法学的视角审视“先行先试”，不难发现，“先行先试”实际上是国家专门对综合配套改革试验区所作的授权，它从一个侧面体现了我国中央与地方之间的相互关系。

二 “先行先试”的权力来源体现了中央对地方的授权

鉴于改革本身带有极大的风险，为控制风险，改革选取了先在小范围内试验、再大规模推广的具体推进方式，因此，作为中国渐进式改革“试错”的先行者不可能是中央政府，只能是对特定地域享有治理管辖权力的地方政府。中国多年的改革实践证明，地方政府在改革过程中扮演了十分重要的角色，几乎所有意义重大的举措都是首先由地方政府提出并试验的，在试验成功并证明具有普遍性与可行性后，再借助中央政府的力量予以推广，并最终通过法律制度的变迁获得合法的地位。例如，安徽、四川两省的联产承包责任制改革，深圳率先开始实行的土地拍卖，当下的农村土地流转改革，无不证明地方政府在改革中所扮演的“先行先试”的角色，他们在相应领域率先尝试、大胆突破、勇于创新，为中国的制度创新作出了重要的贡献。可以说，中国的地方政府在30年来的改革过程中焕发出前所未有的活力，不仅推动了经济的迅速增长，而且是“先行先试”的主要实施者。

作为“先行先试”主要实施者的地方政府，其“先行先试”的权力从何而来？众所周知，“先行先试”来自中央对地方的授权。按照现行宪法的规定，国务院作为最高国家行政机关，有权“编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算”，“有权领导和管理经济工作和城乡建设”。目前进行的综合配套改革是完善经济、金融、行政管理等项制度，促进区域建设和发展的综合性改革，国务院当然有权对其实施的内容、方式和步骤作出决定。因此，在局部地区设立综合配套改革试验区、赋予其“先行先试”的权力，当属国务院的职权范围。

根据相关法理，“拥有制定、变更法律秩序的权力者可以将此项权力授予他人行使。”通过授权的方式将自己手中的一部分权力交给他人行使，可以适应改革引起的变化，确立新的权利义务关系，化解改革与法治的冲突。将权力授予一定区域的主体，不会引起整个国家法律秩序的变革，而且也易于对具体权力的运行进行有效的监督。改革如若失败，还可以降低成本和缩小影响范围。正是基于以上考虑，国务院对综合配套改革试验区授予了“先行先试”的权力。

从国务院对综合配套改革试验区授权的具体情况来看，分别采用了几种不同的方式。就最早作为综合配套改革试点地区的上海浦东新区而言，国务院以常务会议的方式批准了上海浦东新区的综合配套改革试点方案。《国务院组织法》规定，“国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定”。综合配套改革试验区及其所享有的“先行先试权”重要性不言自明，国务院采用常务会议的方式批准上海浦东新区作为综合配套改革试点地区，完全符合宪法和国务院组织法的相关规定。而天津滨海新区作为国家综合配套改革试验区的地位是国务院通过专门的规范性文件《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》（国发〔2006〕20号）加以确认的。国务院有权“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。关于滨海新区被确定为综合配套改革试验区并被授予“先行先试”权力的上述《意见》，毫无疑问属于国务院发布的决定，该种授权方式同样符合现行宪法的规定。而且，这样的授权方式相对于前述对浦东新区的授权方式而言，其对所授出的权力范围有更为明确的表述，也更易于对授出权力运行的规范和监督。

其他的综合配套改革试验区则是经国务院同意、由国家发展和改革委员会（以下简称发改委）以发布通知的方式批准设立的。具体包括《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》、《国家发展改革委关于批准武汉城市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区的通知》、《国家发展改革委关于批准设立沈阳经济区国家新型工业化综合配套改革试验区的通知》、《国家发展改革委关于设立山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区的通知》。上述规范性文件虽然是以国家发改委的名义发布的，但因事前都必须报经国务院批准同意，因此，国务院才是实质意义上的授权主体。

至于深圳成为综合配套改革试验区的方式则是国家发改委在《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020）》中以附带方式提出的。国务院和发改委并没有单独发布文件确立深圳为国家综合配套改革试验区，而是在发改委发布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020）》中，在“再创体制机制新优势”中提出经济特区特别是深圳综合配套改革试验区，要制定综合配套改革总体方案，有序推进改革，允许在攻克改革难题上先行先试，率先在一些重点领域和关键环节取得新突破。《纲要》作为发改委发布的文件，已经过国务院常务会议审议通过，表明国务院仍是深圳综合配套改革试验区“先行先试”权的授权主体。

由上可见，截至目前所设立的各个综合配套改革试验区，说到底都是经我国最高一级政府——国务院批准设立的。国务院作为我国的中央人民政府，其对地方政府所作的授权完全符合授权法理，也完全符合我国所采取的单一制的国家结构形式。众所周知，单一制国家的突出特征在于中央政府是一切国家权力的拥有者，具有最高的权威。中央政府的政策、命令、授权是地方政府合法性的来源。综合配套改革试验区的地方国家机关在经过中央政府的授权后，为进行综合配套改革而“先行先试”，其合法性不容置疑。可以说，“先行先试”的权力来源直接体现了中央对地方的授权关系。

三 “先行先试”的权力内容体现了地方政府的自主性

从国务院对各综合配套改革试验区的授权来看，并未明确“先行先试”权力的具体内容，而是采用了概括授权的方式。这主要是因为综合配套改革涵盖经济、政治、社会等多重领域，从制度创新的角度讲，“先行先试”要尝试和探索的范围包括土地、财税、金融、投资、外经外贸、科技、环保等若干方面，所涉及的事权范围相当广泛，很难对其加以界定。另外，“先行先试”本身的性质亦决定，其具体的权力内容恰恰需要通过改革者的率先尝试来摸索，如果授权者事先对“先行先试”了然于胸并详加阐释，便难以称为“先行先试”。退一步讲，明晰“先行先试”的权力内容，还有可能产生负面效果，即有可能束缚改革者的手脚，不利于其大胆地试验和创新，如若这样，也就背离了国务院授权综合配套改革试验区“先行先试”的初始目的。在“先行先试”的权力内容无从界定的情况下，我们只有从现实出发，结合各综合配套改革试验区的“先行先试”实践，来阐释“先行先试”具体的权力内容。有人认为，“先行先试”由于在授权时并不明确，所以其具体内容在很大程度上有赖于被授权的改革者对该项权力的认知和使用。笔者以为，“先行先试”的权力内容应当按照法治国家的相关原则予以确定。

从第一个综合配套改革试验区——浦东新区的设立到目前已有的10个综合配套改革试验区的实践来看，地方政府在运用“先行先试权”推出一项或几项试验性或创新性的举措时，总是以制定相应的规范性文件作为行动的依据。尽管在一些场合这样的规范性文件是否具备合法性值得商榷，但作为执行性行政措施前提的书面的抽象性规定仍然客观存在，并且不可或缺。如上海市人民代表大会常务委员会在2007年4月26日通过的《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》中指出：“在坚持国家法制统一原则和本市地方性法规基本原则的前提下，市人民政府和浦东新区人民政府可以就浦东新区综合配套改革制定相关文件在浦东新区先行先试，并报市人民代表大会常务委员会备案；浦东新区人民代表大会及其常务委员会可以就推进浦东新区综合配套改革试点工作作出相关决议、决定，并报市人民代表大会常务委员会备案。”“市人民代表大会常务委员会根据实际情况，适时制定相关地方性法规，进一步支持和保障浦东新区进行综合配套改革试点。”可以说，“先行先试权”在实际运用过程中首先表现为“先行立法权”。

所谓“先行立法权”是指在综合配套改革过程中遇到新问题，现有的法律、行政法规、地方性法规、规章和其他规范性文件没有规定，而由地方国家机关先行制定相应规范的权力。其目的旨在以立法的形式，推出改革措施，为改革提供法制保障。“先行立法权”的存在主要是基于国家法律体系尚不完备，中央相关立法处于空白状态，而地方却对某一方面的社会关系急需调整和规范，此时便由地方国家机关先于中央而制定相应的法律规范，其可谓综合配套改革试验区在立法领域的“先行先试”。在地方立法的理论中，相对于上位法的空白，地方所进行的带有创制性的立法被学者称为“先行立法权”。但笔者此处所讲的“先行立法权”在内容上更为宽泛，它不仅包括拥有地方立法权的地方权力机关（即省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会）制定地方性法规的权力，还包括不享有地方立法权的综合配套改革试验区（诸如浦东新区、滨海新区等）的权力机关及行政机关制定法律规范性文件的权力。对于前者，现有规范层面有着直接的法律依据，《立法法》第64条第2款第1句明确规定：“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。”对于后者，虽然在现有规范层面找不到直接的依据，但基于综合配套改革的需要，完全可以通过专门的授权，赋予综合配套改革试验区的地方国家机关制定相应规范的权力。事实上，我国多年的改革实践中早已有过成功的先例。在改革开放初期，全国人民代表大会对作为最先实行改革开放的“试验田”——经济特区专门授权，赋予其制定法律规范性文件的权力，确立了一系列重要的改革措施，保障了改革的顺利进行。笔者以为，国务院对综合配套改革试验区授予“先行立法权”，恰恰是参考和借鉴了最高权力机关对经济特区授权立法的做法。因此，综合配套改革试验区“先行先试”的权力内容包括“先行立法权”当属无疑。

综合配套改革试验区“先行先试”的权力内容除了包括“先行立法权”以外，从综合配套改革试验区“先行先试”的实践中还反映出另外一项权力，即“立法变通权”。所谓“立法变通权”，是指在上位法已有相关规定的情况下，为了适应某些地方的特殊需要，由地方权力机关在不违背上位法规定的前提下，对上位法作出变通规定的权力。其目的是为了更好地适应特殊地区的特殊情况，做到“特事特办”。例如，我国针对少数民族聚居的地方实行民族区域自治制度，为了保证少数民族人民真正实现当家作主、管理本民族内部地方性事务的权利，从《宪法》到《民族区域自治法》均规定民族自治地方的自治机关享有广泛的自治权，《立法法》则将其享有的立法方面的权力更具体地表述为：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”（第66条第1款）;“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定”（第66条第2款）。据此，法律确立了民族自治地方的自治机关享有“立法变通权”，这主要是基于少数民族的特殊性而规定的。为了保证民族自治地方的自治机关能正确行使法律赋予的“立法变通权”,《立法法》还特别对其作出了限制性的规定，即变通规定“不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定”（第66条第2款）；与此同时，还明确了变通后的法律规范的效力范围，即“自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定”（第81条第1款）。作为综合配套改革“试验田”的各个综合配套改革试验区，虽然与民族自治地方存在诸多不同，但其自身的特殊性决定“特事特办”的原则也是完全适用的。尤其是综合配套改革试验区所享有的“先行先试”的权力，使改革者在实践中为了达到制度创新的目的，经常会突破现有法律的规定。正视综合配套改革的现实，赋予改革者相应的“立法变通权”，可以为其实施的改革举措提供更大的立法空间，这会在一定程度上缓解改革与法制的冲突，从根本上推动改革的不断前行。基于此考虑，毫无疑问“立法变通权”也是综合配套改革试验区“先行先试权”的应有内容。改革初期最高国家权力机关对经济特区在立法方面的特别授权也为此提供了重要的佐证。时至今日，《立法法》已经从规范层面正式确立了经济特区所享有的“立法变通权”。同样基于保障该项权力的运行符合法制统一原则的要求并体现“特事特办”的精神，《立法法》规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施”（第65条）；“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定”（第81条第2款）。

上述“先行立法权”和“立法变通权”共同构成“先行先试”最主要的权力内容，为综合配套改革试验区的地方国家机关所享有，反映出我国中央与地方关系的突出变化。在1979年《地方组织法》出台之前，我国的立法权统一归中央行使，地方政府没有立法权，完全听命于中央，自主性较为欠缺。在1979年《地方组织法》通过之后，从《宪法》、《地方组织法》到《立法法》都确认了省级人大及其常委会、较大的市的人大及常委会有制定地方性法规的权力，同级人民政府有制定规章的权力，从而赋予了地方国家机关的立法权。现如今，综合配套改革试验区被允许“先行先试”，其中具体的权力内容相较一般性的制定地方性法规和规章的权力，进一步扩大了地方政府的权限范围，使地方政府的自主性不断增强。正如有学者所言，“先行先试”最吸引人之处，便是以“试验”的名义向地方让渡了中央的部分职权，使地方在完善市场经济体制的探索中拥有更大的自主权。

四 “先行先试”的权力运行体现了中央与地方间的领导与服从关系

“先行先试”因其本身试验、突破和创新的特质，极有可能触动现有的法律秩序和制度安排，因此，在有关综合配套改革试验区的规范性文件中，为“先行先试”设置了必要的前提。例如，上海市人民代表大会常务委员会在2007年4月26日通过的《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》中指出：“在坚持国家法制统一原则和本市地方性法规基本原则的前提下，市人民政府和浦东新区人民政府可以就浦东新区综合配套改革制定相关文件在浦东新区先行先试，并报市人民代表大会常务委员会备案。”又如，重庆市人民代表大会常务委员会于2007年9月28日通过的《重庆市人民代表大会常务委员会关于保障和促进统筹城乡综合配套改革试验工作的决定》中规定：“在坚持国家法制统一原则的前提下，授权市人民政府可以就统筹城乡规划建设与管理、统筹城乡产业发展、统筹城乡基础设施建设、统筹城乡社会事业发展、统筹城乡劳动就业与社会保障等综合配套改革试验重大事项制定相关文件，进行改革试验，并报市人民代表大会常务委员会备案。”由上可见，“先行先试”的基本前提就是要“坚持国家法制统一的原则”。

中国采取的是单一制的国家结构形式，法制统一的原则历来被强调。法制统一，最为重要的是立法统一，即所有的法律规范性文件都必须与宪法保持一致；各类法律规范性文件之间应当相互协调，不能相互矛盾；下位法不得违反上位法的规定。我国现行宪法及《立法法》通过一系列条文的规定，确立了法制统一原则。现行宪法第5条第2、3款明确规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”“一切法律、行政法规、地方性法规都不得同宪法相抵触。”《立法法》中具体规定了法的效力位阶，“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章”（第79条）；“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章”（第80条）。《立法法》还就法律冲突的解决作出了相应规定，对于下位法违反上位法规定的，由有关机关依照法定的权限予以改变或者撤销（第87条第2项）。全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规（第88条第2项）；国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章（第88条第3项）；授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权（第88条第7项）。宪法和《立法法》的上述规定充分体现了“坚持国家法制统一的原则”。

综合配套改革试验区虽然经国务院授权可以“先行先试”，但其在立法方面的“先行先试”一定要遵循相关法规及规范性文件的规定，即要“坚持国家法制统一的原则”，这是国家允许各个综合配套改革试验区“先行先试”必不可少的前提。具体而言，综合配套改革试验区出台的改革方案及具体措施，不论是以先行立法的形式表现出来，还是以变通规定的形式加以确认，都必须与国家的宪法、法律和行政法规保持一致，不能发生抵触，也不能违反其他相应的法律规范性文件，这是衡量综合配套改革试验区“先行先试”合法性的重要标准。

为了确保综合配套改革试验区的“先行先试”能在遵循“坚持国家法制统一原则”的前提下运行，相关的规范性文件还按照法治的原则对地方政府行使先行先试权提出了明确要求。例如，天津市人民政府于2008年3月28日发布了《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》，该方案中提出了要“依法进行改革试验”，“滨海新区综合配套改革试验要遵守国家法律、法规，符合国家产业政策的要求。综合配套改革试验内容超出国家有关规定的，由天津市人民政府依法定程序报请审批；法律、法规没有规定的，由天津市人大常委会制定法规或者由天津市人民政府制定规章，予以规范。”体会其中的精神，天津滨海新区综合配套改革试验，连同其他综合配套改革试验区的改革，都要遵守国家法律、法规的规定，坚持做到依法进行。

应该明确，国务院在授予综合配套改革试验区“先行先试”的权力时，并没有涉及权力的具体行使方式，但这并不代表权力的行使不需要受到法律的约束，也不意味着地方政府可以自行其是，随意行使中央政府赋予的“先行先试”的权力。“坚持国家法制统一原则”的前提本身已经蕴涵着“先行先试”应在法治的轨道中运行，如要求综合配套改革试验区的地方国家机关就综合配套改革制定的相关文件向有关国家机关“备案”，即体现了法治原则对行使“先行先试”权力的约束和限制，也是中央对地方立法进行监督的一种具体方式。各国经验表明，立法控制是中央控制地方的最为重要的手段。中央直接掌握国家的最高立法权，最高立法机关的立法在全国有效，地方政府必须遵守，等等，都是中央控制地方立法的具体表现。因此，上述“先行先试”的前提——“坚持国家法制统一原则”说到底即是要求地方政府必须服从中央政府的统一领导，它直接体现了我国单一制国家结构形式下中央领导地方、地方服从中央的相互关系。

五 余论

回顾我国自新中国成立后60余年的历程，可以看出，尽管地方政府的立法权从无到有，且范围不断扩大，但地方的立法权是否享有以及所享权力的大小，完全取决于中央政府，取决于中央政府是否对地方政府“授权”或“放权”。可以说，在中央与地方的关系上，地方受制于中央，中央掌握着处理与地方相互关系的主动权和决定权。多年的实践表明，中央既可以“授权于地方”，也可以“收权于中央”。中央的“授权”或“放权”，往往都是根据形势的需要对地方所作的让步，并非源于宪法有关中央与地方权限划分的明确规定。国务院授予综合配套改革试验区“先行先试”的权力，恰恰是出于综合配套改革的需要而为之，如此做法，不尽符合宪法学有关中央与地方分权的基本原理。

在肯定“先行先试”所具有的积极意义的同时，亦应看到，国务院对综合配套改革试验区所作出的“先行先试”的授权，仍然局限于我国传统意义上的中央与地方关系，与学者们多年来期盼的中央与地方关系的法治化尚存较大距离。笔者认为，处理我国中央与地方的关系，不应仅仅停留于宪法过于笼统的规定（“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”），而应在宪法中进一步明确中央与地方权限的划分，并通过制定“中央与地方关系法”，将两者的事权划分细化，即用法律来规定中央和地方各自的事务管理范围和拥有的具体权力，从而实现中央与地方关系真正意义上的法治化。