第二节 联合国千年发展目标的启示

不仅各国政府设定目标，联合国、世界银行等国际组织也通过目标来约束和激励成员国的行为，并可以为我们理解目标治国提供一些启迪。2000年9月，联合国189个成员国签署《联合国千年宣言》，设置千年发展目标（Millennium Development Goals，MDGs）。2007年修订监测框架并新增4项具体目标。至2015年，千年发展目标就到了兑现的截止日期。这是人类有史以来最大规模的一次壮举，即各国政要齐心戮力，作出庄重承诺，在2015年的期限来临之前，达到消除极端贫困和饥饿等8项经济社会发展目标。那么，这些宏伟的目标只是徒有其表的口号，还是真正得到了执行并得以实现？联合国在2015年发布的最终评估报告显示，我们实现了多数千年发展目标，但是仍然有许多目标存在值得关注的问题。评估报告也指出，所有目标都取得显著进展，但仍需要2015年后发展议程进一步落实。

千年发展目标的核心是以人为本，关注社会弱势群体的生存与发展。无论是穷人、儿童、妇女还是病患，都是保障基本人权最应该关注的社会群体。不仅这些群体所在的国家和地方政府有义务照顾他们的需求，国际社会同样责无旁贷。从联合国发布的终审报告来看，既有令人欣慰的好消息，也有仍然值得关注的领域。

围绕千年发展目标，十多亿人口得以脱贫，学龄儿童辍学率、婴儿死亡率、新增艾滋病感染者等指标都降低了一半，可饮用水覆盖了九成以上的全球人口，移动传输信号覆盖了95%的人口，等等。可以说，这些关键目标的实现具有深远的里程碑意义。

但是，千年发展目标的实现同样表现出很强的不均衡性。各种问题最严重的国家，更加集中在少数几个撒哈拉以南的非洲国家。与此同时，许多国家内部的差距甚至比国与国之间的差距还要大。即便是一些收入猛增的国家，也存在巨大的国内差距，并集中体现为农村与城市发展水平之间的悬殊距离。可喜的是，亚洲国家是成长最快的区域。但是亚洲仍然有成千上万的人无法脱贫致富，并面临入学、就医、就业等方面的疾苦。

千年发展目标包括8大目标，下设18个具体目标，并由48个技术性指标构成。表1-1列出了千年发展目标的全部指标。此后，这些目标被拓展为21个具体目标和60个官方指标。这些目标多数都是量化指标，并以1990年的数据为基准值，可以随时监测其兑现进程。联合国开发计划署、世界银行等国际组织都开发了数据库，对这些目标的实现情况进行密切监测，并定期发布报告予以披露。由于数据统计的滞后性，千年发展目标的最终评估所依据的数据，仍然是预测和估计的数值。但不可否认的是，越来越多的国家被监测，越来越多的指标被追踪，越来越精确、有效和及时的数据，都为推动千年发展目标的实现发挥了至关重要的作用。

表1-1 千年发展目标一览

千年发展目标的成功，说明国际合作是解决集体行动困境的一个重要机制。许多千年发展目标的实现，是对过去15年国际社会齐心协力推动全球发展的一次重大检验。围绕千年发展目标，国际社会发展了许多对外援助策略、能力建设机制、经验分享渠道和国际合作框架。与此同时，从中可以汲取千年发展目标的成功经验，并为下一阶段全球性的目标设置与达成创造条件。

目标设置理论是一种非常具有穿透力的理论，并可以解释为什么许多千年发展目标可以实现。该理论认为，为某项任务设定一个期望达到的目标值，将会有助于其实现。更为重要的是，如果这项目标是由具体负责该任务的人或组织自主设定的，那么目标实现的可能性就会更大。换句话说，当目标被设置后，人和组织都有更大的动力去将其实现（Locke ＆ Latham，2013a）。

与此同时，当目标被公开和监测，而其进展情况被社会监督时，目标就更有可能被实现。这些目标及其进展程度被公开以后，使各国政府的意愿、能力和表现都置于镁光灯下。政府领导人也更介意这些目标是否实现，因为它们关乎其“脸面”。未能实现目标的政府，往往被认为是无能或低能的。可以说，恰恰是来自国家高层领导人的关注，才使这些目标们真正进入政策议程并得到重视。与此同时，排名和监测可以为这些国家施加压力，无论是舆论压力还是国际压力，都能促使它们关注这些亟待改善的领域。

最近的一项研究发现，被美国“年度人口贩卖报告”监测的国家，以及被列入“观察名单”的国家，更有可能将人口贩卖定罪（Kelley ＆ Simmons，2015）。换句话说，系统监测和比较各国进展，并将这些信息尽可能广泛地传播，就会形成强大的社会压力和舆论声浪，并成为提升国际治理能力的关键手段。

但是，目标设置理论也有其“阴暗面”，而并不是万灵药。比如，过高的目标可能挫伤人的积极性，而过低的目标不利于激励人们。将目标的实现与否同国际救援或经济制裁联系在一起，可能使一些国家隐瞒事实并谎报虚假数字，以骗取援助或避免惩罚。就好比“逆水行舟，不进则退”，目标设置可能导致“棘轮效应”（ratchet effects）。在目标逼近其极限时，往往更难以实现，并需要付出更大的努力。目标设置也可能使一些原本可以实现更大进展的领域被推迟，达到的只是次优而非最优的结果。人们懂得“鞭打快牛”或“能者多劳”，害怕过快地实现过高的目标，会使这些目标被设定为下一阶段的基准。

千年发展目标监测的对象都是全球性或区域性的，而不是具体的国家，这使其推动能力大打折扣。当把各个国家殊异的数据汇总为区域性乃至全球性的目标时，许多具体问题都被掩饰和搁置了。与此同时，“一刀切”地为每个国家设置同样程度的目标，既不符合目标设置的理论，也使许多国家丧失了兑现的动力。因为对于一些国家而言，这些都是可望而不可即的遥远目标，它们再怎么努力可能都无法实现。在这种情况下，“自暴自弃”在所难免。特别是最值得注意的弱势国家，由于政权更迭、社会动荡或能力缺失，它们深陷危机而无法自拔，亟须国际社会的关注和支持。

千年发展目标告一段落以后，联合国拟定了“后2015发展议程”，特别是设定了一系列的“可持续发展目标”，以为下一个15年规划蓝图。这些发展目标都需要更新或调整，以适应新时期的发展需要。比如，在老龄化日趋严峻的情况下，未来的千年发展目标可能不只是关注儿童和妇女等群体，而应该向乐龄人士倾斜。

更为关键的是，从千年发展目标在不同领域和不同国家的实现情况来说，可以进一步总结更加具有一般性和可转移性的政策智慧，以为其他跨国合作目标的实现提供更多的支持。比如，具体某个目标的实现与否，可能仰赖具体的政策条件和情境因素。但是，基础性的社会治理框架和国家能力建设，却是实现所有这些目标的根本因素，也是国际社会最应该关注的方向。