第一节 研究背景

一 我国的食品安全问题及其诱发因素

（一）我国食品安全问题的时代背景

食品安全历来是世界各国普遍关注的重大问题。作为世界上人口最多的发展中国家，食品安全一直是关系我国社会稳定和经济发展的基础性、战略性的重大问题（龙方，2007；吴林海、徐立青，2009）。尽管学术界对食品安全概念的界定尚不一致，但一般认为，食品安全的内涵主要分为两个层次：一是食品供给安全，关注的是食品供给的数量，以满足人们最基本的生存需求；二是食品质量安全，强调的是食品质量的保证，以避免食品可能含有有害物质对人体造成的危害（周洁红等，2004；罗孝玲、张妤，2006；刘为军等，2007；公茂刚、王学真，2009）。

限于人多地少、农业生产力相对落后等现实国情，饱受贫困与饥饿的中国长期以来更多关注食品的供给安全（李萌，2005）。在推进工业化、城市化进程中，伴随着耕地持续减少、人口刚性增加的背景，增加化肥、农药等农用化学品投入就成为我国保障食品需求重要而无奈的选择，农业生产形成了对化学品投入的惯性依赖（林毅夫，2005）。“石油农业”在消除农业贫困、增加食品供应等方面取得了巨大成效，同时也带来了日益严重的负面效应。在带来了一系列环境问题的同时，也给食品品质和质量安全带来了后果日趋明显而又严重的不利影响。农用化学品的过量使用，使食品品质受到严峻挑战，直接威胁人类的健康（张中一等，2003；Jolankai et al., 2008）。比如，化肥的过度投入与低效利用，致使土壤、地下水含氮量升高，并造成农产品中硝酸盐、亚硝酸盐、重金属等多种有害物质残留量严重超标。滥用农药致使农药在农产品中大量残留，由此造成的食物中毒事件时有发生。以北京市蔬菜质量为例，消费者每日通过蔬菜摄入的硝酸盐量为328.12毫克，比世界卫生组织（World Health Organization, WHO）和联合国粮农组织（Food and Agriculture Organization, FAO）规定的ADI值（300mg/d）高9.4%；P95值为2938.58毫克，超过ADI值近10倍，较北京市1979—1981年与2003年的检测结果均有不同程度的升高，其主要根源在于菜农大量施用化肥特别是氮肥（封锦芳等，2006）。

改革开放以来，我国粮食生产得到了快速发展，粮食供求实现了由短缺向总量平衡、丰年有余的历史性跨越，国家粮食储备量达到历史最高水平（李岳云等，2001）。在食品的供给安全得到基本保障之后，食品的质量安全逐步引起我国社会各界的广泛关注与重视。随着经济的快速增长，消费者生活水平不断提高，消费结构不断改善，对食品质量提出了更高要求（王华书，2004）。但“多宝鱼”、“三聚氰胺”等频发的食品安全事件，严重打击了消费者对食品安全的信心，也使得消费者对食品安全问题的关注度居高不下，很多经验研究皆得出了类似结论。如吴林海等（2012）在全国范围的调研表明，关注食品安全的受访者比例为81.31%，而不关注的比例不足20%（见图1-1）。因此，“食品安全”一词在学术研究中开始逐步专指食品的质量安全，本书也将沿用这一观点。

（二）我国引发食品安全问题的主要因素

目前，我国造成食品安全问题的因素大致来源如下：农业生产环境的恶化，工业化带来的“三废”导致耕地被污染，重金属残留情况较为严重；农药、化肥、农膜等投入品的不当甚至违规违法使用更是使得我国耕地肥力下降，有害物质富集，农产品质量难以达标；生产与流通过程中，化学添加剂的滥用屡禁不止，微生物污染未引起高度重视；社会公信力下降，食品安全谣言甚嚣尘上，在信息严重不对称背景下，公众对食品安全的担忧产生“放大效应”甚至“恐慌效应”（见图1-2）。

1．农业生产环节的主要威胁

我国农业生产环境的总体形势严峻，土壤污染、水污染较为严重，直接从源头环节给食品质量安全带来危害，主要表现在两个方面：一是尚未得到有效处理的工业生产和居民生活废水、废气、废渣及其他废弃物急剧增加，给农业生产环境带来严重后果；二是农业生产本身的投入品如化肥、农药等滥用使得不少有害物质源源不断地渗透到土壤中并不断积累，造成农用耕地和水体污染。

2．加工流通环节的食品安全风险

食品安全风险不仅来自种植环节，加工、流通等环节的风险同样不容忽视，尤其是食品添加剂不当使用甚至非食品用添加剂的非法使用，给我国食品安全带来巨大影响。近年来，化学添加剂的违规使用之风愈演愈烈。目前，我国批准使用的食品添加剂有23大类2000余种，含添加剂的食品达1万种以上。虽然国家对食品添加剂的使用范围和使用量都有明确规定，但是一些唯利是图、生产自律性较差的生产企业为谋求更高的经济利益，在生产、加工、包装、流通过程中违规非法超量使用化学添加剂，严重降低了食品质量安全水平。此外，微生物污染已成为威胁食品安全的重要方面，但长期未得到足够重视。根据中国疾病预防控制中心的监控数据，2011年，微生物性病原导致的食源性疾病占30%—40%。

3．消费环节的信任危机

由于缺乏及时、有效的信息沟通渠道，往往导致食品安全谣言四起。随着生活水平的提高，消费者对食品质量安全要求越来越高，但未能建立有效的信息传递与交流机制，食品质量的相关权威信息发布平台缺失或滞后，公信力严重不足。消费者极易对食品安全风险信息产生恐慌心理，乃至因谣言而形成“晕轮效应”，给供应商带来严重经济损失，也加重了消费者对食品质量安全的焦虑，使得公众食品安全信心长期难以恢复与重建。食品质量谣言泛滥，从某种意义上说是“信息不对称导致市场失灵，而规则不完善或得不到有效执行导致的政府失灵也同时存在，由此引发食品安全危机放大并产生社会信任危机”，从而造成社会性恐慌行为。因此，要想禁绝食品谣言泛滥，必须通过建立食品安全认证制度、打造权威信息发布平台等多种途径，促进食品安全信息的有效沟通与交流，重塑消费者对市场和监管者的信任。

二 有机食品的兴起及其主要功能

（一）有机食品的主要功能

在食品安全风险与生态环境问题备受关注的现实背景下，有机食品（Organic Food, OF）因其高品质的食品安全特性及其在环境保护、促进农业可持续发展等诸方面的独特功能，成为学界、政界乃至社会公众普遍关注的热点问题（FAO, 2007）。经验研究表明，与“石油农业”相比，有机食品在环境保护、食品安全与资源节约等多个方面都显现出巨大优势（Bartels and Reinders, 2010）。主要表现为：

1．改善生态环境，促进农业可持续发展

化肥和农药的过度使用、农业废弃物的不当处置是造成农业面源污染的主要原因，不用或少用化肥和农药必然成为解决农业面源污染问题的根本途径。有机农业强调生产系统内部物质的循环利用，一方面禁用化学肥料和农药；另一方面有效利用各类农业废弃物，为控制农业面源污染提供有力的技术支撑。通过作物轮作、秸秆还田、施用绿肥和有机肥等措施来培肥土壤，有效提高和转化土壤养分，对改良土壤、提高土壤肥力有积极作用，实现土壤肥力的持续供应和永续利用，在避免环境污染的同时促进农业可持续发展（Moen, 1997）。

2．提高农产品品质，保障食品安全

虽然有机食品与常规食品的营养质量与安全的对比研究还主要停留在化学分析和动物实验上，对人体健康的影响差别到底有多大，目前还存在一些争议。但食用有机食品，显然可以摄入最少的有害化学物质，例如化肥使用过量导致的较高的硝酸盐、重金属以及各类农药残留等（温明振，2006）。

3．节约石化能源，减少温室气体排放

有机农业强调生产系统内部物质的循环利用。一方面可以通过减少矿物燃料的耗费而减少温室气体排放，另一方面有机食品的一整套生产体系有助于排除有害气体，降低有害气体的排放，这对有效控制温室气体排放、保护全球气候环境具有重要的现实意义（杜相革、王慧敏，2001）。

4．增加农民收入，扩大农民就业

增加农民收入成为包括中国在内的一些发展中国家发展有机农业的重要动因（Azadi and Peter, 2010）。尹世久、吴林海（2008）就有机农业对农民收入的影响进行了文献综述，绝大多数经验研究表明，有机农业有利于增加农民收入，缓解农村劳动力过剩问题（Kerselaers et al., 2007）。如包宗顺（2002）在皖、赣、苏、鲁、沪等省（市）的8个有机农业生产基地选取12个样本单位（有机农场、公司、生产合作社等）进行典型调查，调查结果显示，有机农业生产方式对农户收入增长有益，并且有机种植用工比常规种植要多。

（二）有机食品的兴起

为应对生态平衡失调、资源能源危机、环境污染和食品品质下降等一系列严重挑战，20世纪三四十年代就有一些学者提出要发展有机食品来解决现代农业带来的问题。为了推动有机食品在世界范围的发展，来自英国、瑞典、南非、美国和法国5个国家的代表于1972年11月5日在法国发起成立了“国际有机农业运动联合会”（International Federation of Organic Agriculture Movements, IFOAM），旨在联合世界上从事有机农业的单位和个人建立生态、环境和社会持续发展的农业。

20世纪中后期以来，随着有机农业生产技术水平的提高以及政府组织的支持与大力推动，国际有机食品生产体系逐步建立，有机农业在很多国家迅速兴起。有机食品消费在欧美等发达国家或地区得到快速发展，而阿根廷等发展中国家则主要出于增收目的使有机农业迅猛扩张，发展速度惊人。有机食品的产销两旺与快速发展成为食品行业发展的一个亮点。尤其是20世纪90年代以后，由于环境与农业生态问题日益严峻，可持续农业的地位得以确立，而频发的食品安全事件更是引发了公众对安全食品的巨大需求。有机农业作为可在一定程度上保障食品品质和促进可持续农业发展的一种实践模式，进入了一个蓬勃发展的新时期，生产规模、发展速度和技术水平都有了质的飞跃。许多国家根据IFOAM的基本标准制定了本国或本地区的有机食品认证标准，有机食品消费需求不断增加，市场发展日趋规范，并初步形成了一定规模。

三 信息不对称与有机认证作用机制

（一）信息不对称、食品质量信息传递与有机认证

虽然引发食品安全问题的具体因素和来源复杂多变，但从经济学角度分析，其根本原因在于消费者和供应商对于食品特定属性或特征之间的信息不对称所导致的市场失灵（Ortega et al., 2011）。供应商往往利用其与消费者之间的信息不对称做出欺骗等投机行为（Darby and Karni, 1973）。相对于供应商，独立的第三方认证机构往往更易取得消费者信任（Albersmeier et al., 2010），将其引入可在一定程度上有效缓解信息不对称问题（Golan et al., 2001）。弗德森等（Feddersen et al., 2001）认为，在消费者与厂商的不完全信息的博弈中，提供食品安全信息第三方的存在避免了市场的萎缩，提高了市场交易的社会福利。通过加贴认证标签等方式加强信息的供给，使食品安全由信任品转化为搜寻品，成为解决食品市场信息不对称的理想方法。

基于这一观点，引入第三方认证的有机认证制度成为学界研究和政策实践的重要方向。戈兰等（Golan et al., 2001）指出，食品的有机认证能够有效克服信息不对称，以取得消费者的认可与信任。因此，建立有机食品认证制度，在食品上加贴认证标签成为厂商向消费者证明食品品质的有效手段（Janssen and Hamm, 2012），也成为欧美等地区很多国家提升食品安全水平的重要政策工具。从市场实际经验来看，借助于第三方机构传递质量安全信息已成为解决信息不对称，提升食品质量安全水平、恢复消费者信任的有效机制。

（二）消费者偏好与认证有效性检验标准的探讨

认证制度是市场经济发展的产物，包含两方面内容：市场化程度与公共管理。从认证意愿上看，有被动认证（强制认证）和主动认证（自愿认证）两种类型，认证的发展实践表明这样一种现象：认证类型与市场化程度高低相关。在市场化程度高的国家与地区，主动认证的现象居多，且认证机构既有私营的，也有政府或政府指定的专门机构；而在市场化程度低的国家与地区，则被动认证现象居多，且一般由政府或其指定的专门机构执行认证，介入认证活动的私营机构很少。

基于提升食品安全水平与促进农民增收等多重目标，我国从20世纪90年代初期开始建立有机认证政策，到2005年，国家质量监督检验检疫总局颁布实施《有机产品认证管理办法》、《有机产品认证实施规则》以及中国有机产品的国家标准《有机产品》（GB/T 19630）等相关法规标准，详尽规定了有机产品认证认可体系的框架、认证机构的建立与监管以及有机产品应达到的具体标准，标志着我国有机认证政策的全面建立。至此，来自我国国内或欧美等国家的多种不同的有机认证方案（如中国有机食品认证、欧盟认证、日本JAS认证等）在我国市场上并存，中绿华夏有机食品认证中心（隶属于中国农业部）、杭州中农质量认证中心（隶属于中国农业科学院茶叶研究所）等我国国内的认证机构虽然占据了我国有机认证市场的大部分份额，但以合资或外商独资企业形式运作的一些国外认证机构发展迅速，如北京爱科赛尔认证中心有限公司（法国国际生态认证中心与中国农业大学生态研究所合作成立）、南京英目认证有限公司（瑞士市场生态研究院独资经营）等。

我国国家认证认可监督管理委员会网站数据显示，2012年，我国有机食品认证机构达到21家，发放有效证书7325张，有机食品销售额超过500亿元人民币（折合81亿美元），日益成为世界有机食品市场的重要组成部分。然而，由于市场监管缺位，在利益驱动下，我国有机食品市场存在着虚假认证等投机行为，认证的权威性受到普遍质疑，导致消费者对有机食品的信任度普遍不高。不断曝光的“贵州茅台假有机风波”等认证造假事件，将有机认证推向更为尴尬的境地。我国消费者对有机食品的低水平认知与低水平信任并存的现实，显示出我国为解决市场失灵而制定的有机认证政策可能存在“失效”（尹世久，2010）。

消费者认可与偏好是市场发展的基础性问题，评估公共消费政策的有效性应立足于消费者的不同偏好，只有满足多数消费者需求、获得消费者认可的公共消费政策才是最有效的（朱淀等，2013）。因此，消费者偏好也必然成为评估我国有机食品认证政策效果和检验有机认证有效性的重要标准。科斯（Coase, 1964）指出，政策的有效性不应从最优化的角度去判断，而应从环境变化对组织绩效的影响入手，或者比较不同的组织在相同环境下的绩效。笔者认为，判断有机食品认证政策对传递质量安全信息、解决市场失灵的有效性，应基于以下两个判断标准：第一，经验研究已表明，有机认证政策在其他国家是有效的，应用于我国市场的研究能否得出相似结论？第二，食品经过有机认证能否获得消费者的认可？是否可以提高消费者偏好？如果上述回答均为肯定的，则判断我国有机食品认证政策是有效的，即可以有效缓解信息不对称带来的市场失灵。基于消费者偏好视角，在对我国有机认证有效性进行检验的基础上，提出提升认证有效性从而促进我国有机食品市场健康发展的政策改革思路，就成为本书的研究目标。