地方法治
河南省食品安全立法保障问题研究
摘要：法治化是国家治理能力现代化的关键，食品安全立法是基础性和起始性的食品安全工作。本文集中分析了2012年以来河南省食品安全立法保障供给的总体情况，归纳了其食品安全立法存在的主要问题，最后从监管体制、初级农产品监管、地方立法等方面提出了完善立法的思路，从多元监督主体、监管机构立法、食品安全宣传教育、行业准入、食品召回、转基因食品、外部保障等方面提出了立法建议。
关键词：河南省食品安全；地方立法；食品安全法
近些年来，尤其是2012年以来，面对食品安全这一关系国民身体健康和安全的重大民生问题，河南省委、省政府深入贯彻科学发展观，根据中央立法和政策精神，制定了一系列规范性文件，从总体上提升了全省食品安全立法保障水平，推进了食品安全领域的法律和政策的完善，有效遏制了重特大食品安全事件的发生。但从未来食品安全工作的大局着眼，必须深入总结食品安全问题治理过程中已经取得的成功经验，认真分析食品安全领域的立法缺陷和不足，为食品安全保障的总体水平得到较大幅度提升奠定坚实的基础，并对全国食品安全立法保障水平和国家治理食品安全问题能力的提升产生积极作用。
一 2012年以来河南省食品安全立法保障供给的总体分析
（一）河南省食品安全规范性文件的渊源分析
2012年以来，河南省人大、省政府、省政府食品安全委员会办公室（以下简称食安办）共制定食品安全方面的规范性文件32个。其中，省人大常委会通过的地方性法规1部，即《河南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》，占总数量的3.1%；省政府办公厅关于食品安全的通知或意见共7个，占总数量的21.9%；省政府食安办发布通知共16个，占总数量的50%；省政府以通知形式发布的内部明电共8个，占总数量的25%。
从河南省2012年制定和发布的规范文件的数量和渊源及其对应的内容分析看，食品生产、加工小作坊和食品摊贩在本省属于影响食品安全的总体水平的重要领域，由省人大常委会专门制定管理办法是较为妥当的；省政府办公厅发布的关于食品安全的通知和意见是为了落实国务院办公厅和省人大常委会文件精神，在全省加强食品安全工作；省政府食安办发布的食品安全规范性文件，是落实国务院食安办、省政府办公厅文件精神以及指导全省食品安全具体工作；省政府食安办发布的内部明电是根据国务院食安办、有关食品监督部门和省委、省政府有关文件精神，具体落实全省食品安全监督或考核工作的具体体现。
总体来看，2012年以来河南省食品安全规范性立法文件层级分明，共分三个层级，即省人大常委会、省政府办公厅、省食安办，体现了不同法律文件调整对象的重要性程度差异。从这三个层次来看呈现出两个特点：1．比重合理，尤其是负责全省食品安全综合协调具体工作的省食安办发布了24个规范性文件，充分发挥了其所具体承担的食品安全综合协调职能；2．覆盖面广，32个规范性文件包含了食品安全领域的诸多事项，小作坊和食品摊贩管理、举报奖励、食品安全事故应急预案、食品安全四大放心工程、食品生产企业质量管理模式、食品质量日常和特殊时期的监管和督导检查、食品安全工作考核、食品安全办事机构的健全、科普宣传、道德诚信建设等方面，基本实现了食品安全领域的全覆盖。
（二）河南省食品安全规范性文件的内容分析
1．食品生产加工小作坊和食品摊贩管理立法
2012年7月27日，河南省第十一届人民代表大会常务委员会第28次会议通过了《河南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》（以下简称《管理办法》），对全省食品生产加工小作坊和食品摊贩的生产经营活动及其监督管理予以规范。2012年12月5日，河南省政府办公厅印发《河南省人民政府办公厅关于贯彻落实〈河南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法〉的通知》，提出了明确监管职责、加大监管力度、坚持服务发展、加强制度建设和强化责任落实，确保《管理办法》的贯彻到位和执行到位的目标。
《管理办法》的出台，一方面是基于现实需要，另一方面是立法授权。我国作为发展中国家，食品摊贩历史悠久。食品摊贩凭借其食品价格低廉、供货便捷、形式灵活等特点，在工作节奏日益加快的城市生活中，拥有较大的消费群体，成为大众餐饮的重要组成部分。然而，食品摊贩卫生状况相对较差，具有发生全体性食源性疾病的高危因素，成为各地食品安全监督管理工作的重点和难点。
《食品安全法》第29条第3款规定，“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。”《食品安全法》对此采取授权立法方式，赋予省级人大常委会制定地方性法规的立法权限。
《管理办法》共分六章，分别是总则、食品生产加工小作坊管理、食品摊贩管理、监督管理、法律责任和附则，共49条。这里着重对《管理办法》中较有特色的两项制度进行分析。一是食品生产加工小作坊禁止生产加工的食品范围。凡是涉及容易造成污染、食品标准有特殊要求、专供特定人群食用的食品，一律属于禁止范围。《管理办法》明确禁止食品生产加工小作坊生产加工的食品包括：乳制品、白酒、罐头制品、果冻等食品；专供婴幼儿、老年人、病人、孕产妇等其他特定人群的食品；声称具有特定保健功能的食品；省人民政府规定的禁止生产的其他食品。这样的规定具有对营业自由进行限制的属性，体现了在食品经营领域公共利益保护的优先性。二是对食品摊贩固定经营地点和时间。《管理办法》对食品摊贩固定经营地点和时间做了详细的规定，通过各种措施予以保障。市、县人民政府征求社会公众意见后确定并公布临时经营地点和时间；食品摊贩向拟经营地的乡镇政府、街道办事处申请经营地点；食品摊贩将经营地点向管理部门备案；食品摊贩在批准的地点和规定的时间从事经营活动；食品摊贩在规定经营时间结束后应当及时清理场地和保持环境卫生整洁；市、县人民政府划定辖区内的空闲地和适宜食品摊贩集中经营的街区开办夜市；商场（店）、超市、食品集中交易市场经营食品的，开办者应到工商部门办理手续；经营甜品站的，开办者应到食药监部门办理手续。食品摊贩固定经营地点和时间，既可以方便群众生活，实现城镇功能区的合理布局，又可以加强食品监督管理，最大限度地确保食品供应安全。
2．食品安全举报奖励立法
2012年2月10日，河南省人民政府办公厅经省政府同意，印发了《河南省食品安全举报奖励办法（试行）》。该办法对食品安全违法行为的举报受理部门、举报奖励范围、举报方式、保密制度、奖励额度、奖励程序等事项做了较为详细的规定。河南省的食品安全举报奖励规定是在2011年7月国务院食品安全委员会办公室《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》的基础上制定的。食品安全举报奖励制度从本质上讲是食品安全监管机关和公民个人之间的一种信息交易制度。在实践中，违法者的违法信息总会被人知晓，让知情者把信息提供给执法机构是一种有效的促进法律实施的路径，而对信息提供者的利益激励可以使更多的知情者主动与执法机构进行信息交易，因此有利于增强执法机构的执法能力，增加潜在违法者的防御成本，提高违法者之间的合作难度。河南省食品安全举报奖励制度作为食品安全立法的一个组成部分，通过全省食品安全工作考核评价的相关法律文件得到强化落实。食品安全有奖举报工作列入专门的考评内容，设置明确的考评指标和考评方法，对于激发公众的举报积极性，提高公众的食品安全意识和社会责任意识具有重要意义。
3．食品安全事故应急预案立法
2012年3月21日，河南省人民政府办公厅经省政府同意，印发了《河南省食品安全事故应急预案》。该规定初步建立了全省食品安全预警体系和事故应急处理机制，其内容涵盖了事故处置原则、适用范围、事故分级，明确了事故应急组织机构及其职责，规定了包括信息、医疗卫生、应急队伍、技术、物资与经费、治安、社会力量等保障条件，建立了监测预警机制，细化了信息举报、报告、通报与评估程序，制定了应急响应机制，也涵盖了后期处置的措施。这种具有针对性的食品安全事故应急预案制度的建立，为实现省、市、县（区）层次的分级食品安全突发事件应急预案体系的建立和运行提供了基本的规范依据。
4．食品安全道德诚信建设立法
加强食品企业的道德诚信建设对于保障食品安全意义重大，因为食品经营企业唯利是图、诚信缺失、道德沦丧是造成食品安全问题泛滥以及食品安全法治不彰、监管不力的根源，是食品消费信任缺失的根源，食品安全问题也成为危害食品企业发展的最大潜在问题之一。加强食品企业道德诚信建设，对于有效实施食品安全法律规范，对于食品安全法治建设，能够起到基础性的保障作用。为此，2012年12月25日，河南省人民政府食安办转发国务院食安办等八部门《关于印发〈关于进一步加强道德诚信建设推进食品安全工作的意见〉的通知》，通知中提出了很多具有可行性和创新性的工作思路和具体举措，包括食品安全道德诚信体系建设的常态化、“道德讲堂”的经验推广、掌握微博等新型传媒载体的使用方法和应用技巧、梳理诚信缺失的行业共性隐患和“潜规则”问题、建立健全外部联动奖惩机制、加强道德诚信建设考核测评、引导社会参与诚信体系建设、加强统筹协调和组织保障等诸多方面。
5．食品安全专项工程立法
根据食品安全问题关系民生的重要性程度，与老百姓日常生活关联最密切的肉、蛋、奶、豆制品应当作为食品安全重点领域。河南省在2012年围绕着“四大放心工程”作为食品安全专项活动，进行了相关工作。立法也对这些领域予以重点规范，河南省在2012年相继出台了相应立法文件，推进“四大放心”专项工程的工作。第一，6月8日，河南省政府办公厅印发《河南省实施食品安全“四大放心”工程工作方案》通知，在全省实施食品安全“四大放心”（放心奶、放心肉、放心菜、放心豆制品）工程，提出了具体的合格率指标，规定了相应的工作重点，按照治理整顿和达标创优两大主题、四个阶段组织推进，明确了工作要求和保障措施。第二，6月11日，河南省政府食安办发布《关于成立河南省食品安全四大放心工程领导小组的通知》，成立了“四大放心”工程领导小组，统一组织领导食品安全“四大放心”工程实施工作，做到了有组织、有领导、有分工、有协调，组织健全、人员明确、分工合理。第三，9月13日，河南省政府食安办发布《关于开展2012年质量月活动深化四大放心工程整治工作的通知》，进一步深化对放心奶、放心肉、放心菜、放心豆制品的整治。
6．食品安全宣传教育立法
食品安全宣传教育，主要是为了解决食品安全领域的信息不对称问题。信息不对称是指信息在监督主体和被监督主体之间分布不均匀，这种状况会直接影响到监督的效果和效率。监督机制的有效性取决于监督主体对被监督主体的信息掌握程度，被监督主体往往拥有垄断性信息而使监督主体无法进行有效监督，所以法律必须解决信息不对称问题。2012年，河南省食品安全宣传教育的立法包括对领导干部食品安全工作的专题培训班的文件、面向社会公众的科普宣传工作方案的文件以及学习借鉴食品安全先进经验做法的文件等三个方面。
第一，河南省先后对全省市厅级领导干部和县处级领导干部进行食品安全专题培训。4月26日，中共河南省委组织部、省政府食安办发布《关于举办全省市厅级领导干部食品安全专题培训班的通知》，于5月13日至18日在省委党校举办全省市厅级领导干部食品安全专题培训班。10月10日，省政府食安办发布《关于举办县处级领导干部食品安全专题培训班的通知》，于10月22日至11月1日在省委党校举办全省县处级领导干部食品安全专题培训班。
第二，5月14日，省政府食安办、省科学技术协会印发了《2012年河南省食品安全科普宣传工作方案的通知》，提出了做好《食品安全宣传大纲》的科普宣传工作，开展“食品安全宣传周”科普宣传活动，开展“食品安全与公众健康”全国科普日活动，加强与媒体合作，加大食品安全科普宣传力度，推动食品安全科普宣传深入基层。6月1日，省政府食安办发布《关于开展2012年食品安全宣传周暨四大放心工程活动的通知》，于6月11日至20日举办2012年食品安全宣传周系列活动。
第三，5月4日，省政府食安办发布《关于学习借鉴焦作市食品安全工作经验做法的通知》。该通知的背景是国务院领导和省委、省政府主要领导对新华社内参《焦作市变分段监管为统筹监管 密织食品安全网》作出重要批示，要求认真总结推广焦作市的实践经验和成功做法。
二 河南省食品安全立法存在的主要问题
居民的健康状况是衡量一个国家或地区发展水平和文明程度的重要标志，而安全的食品是人类获得健康的一个基本保证。河南省作为中国人口的第一大省，作为人均GDP和人均收入较为落后的省份，食品安全问题是最重要和需要花大力气保障的基本民生问题之一，这既是社会公众生命健康权的必然要求，也是发展权的应有内涵。食品安全立法保障是否存在问题和不足，是由食品安全的现实社会需求和立法现状的差距所决定的。在社会主义初级阶段，人民日益增长的物质文化需求和有限的社会资源供给之间必然存在着矛盾，社会公众在解决了温饱问题之后，对食品安全的进一步要求能否得到有效满足、立法保障是否有力，必然成为衡量食品安全法律制度是否完善的基本标准。
就河南省来讲，从2012年以来制定的法律规范分析，尽管取得了明显的成绩，但食品安全立法保障仍然存在一些问题。这些问题需要通过进一步的改革和完善予以解决。
1．食品安全的社会监督作用发挥不够
从2012以来年河南省食品安全立法文件的数量来看，其中涉及社会监督的仅有省政府办公厅《关于印发河南省食品安全举报奖励办法（试行）的通知》是直接针对社会监督的规定，其他法律文件主要体现了政府监督的特色。诚然，在食品安全领域，因为食品经营者的“投机”行为使得“市场失灵”在所难免，但是完全依赖政府监管也存在诸如“政府被俘获”的“政府失灵”风险。在市场经济条件下，一个国家或地区的食品安全水平是由政府、企业和消费者三种力量的共同作用决定的。充分发挥企业和消费者的作用，通过食品行业协会、社会团体、群众自治性组织、新闻媒体等多种渠道，以广播电视、报纸期刊、互联网等多种方式，引导和加强整个社会对食品安全的关注和监督，是今后立法应该着力解决的问题。
2．食品安全的政策性规定过多
国家政策和法律之间存在密切关系。政策可以引导法律，补足法律规范的不足，可以发挥法律对社会关系强制性调整之外的“柔化”作用。但是，政策毕竟不能代替法律，从食品安全领域的诸多社会问题的解决来看，更应当把法律的规范性规定放在首位，政策性规定仅仅起辅助作用。以省政府办公厅《关于在全省食品生产企业全面推行先进质量管理模式的意见》为例，该文件规定了在全省食品企业全面推进危害分析和关键控制点管理体系（HACCP）、食品安全管理体系（ISO22000）、卓越绩效管理模式（PEM）等先进质量管理模式，对该政策的重要意义、指导思想、基本原则和总体目标、工作任务、保障措施作了概括规定，但所规定的内容中涉及食品安全的监管部门的具体职权和职责、食品企业的权利义务、具体的法律标准、违法责任等方面均付阙如。与此类似，食品安全领域的规范性文件中也存在着大量政策性内容，这就可能形成所谓的“政府部门忙于传达红头文件”“企业忙于应付检查评比”的形式化做法。
3．食品安全的政府职责和法律责任不够细化
在我国，食品安全的监督主体比较广泛，包括政府、第三部门、大众传媒等，但是食品安全的管理主体则只有政府，政府的强制性、公共性与合法性决定了其管理主体的地位是无法替代的。与政府对食品安全的唯一管理主体地位相应，政府负有明确的管理职责，政府机关及其工作人员在没有履行其法律职责时应承担明确的法律责任，这一点应该在食品安全立法中作出明确规定。从河南省2012年制定和发布的法律文件看，所涉及政府职责的规定大多数是仅在质监局、工商局、食品药品监管局等政府管理部门之间做相应的分工，但是对各具体管理部门承担的具体职责，尤其是管理部门及其工作人员不履行职责的法律责任，往往较为薄弱或者处于缺失状态。这样的后果是，负有监管职责的政府部门可能消极履行食品安全的监管职责，如果出现了食品安全事故则推诿扯皮，这就必然降低政府部门的社会公信力。
4．食品安全监管体制改革还不到位
按照我国《食品安全法》所设计的食品安全监管体制，食品安全监管主要是由卫生、农业、质检、工商、食品药品监管这五个部门行使，另外，工业和信息化部、商务部、环保部、科技部等部门也行使着部分的食品安全监管权。河南省食品安全监管体制亦如此。在食品安全的规范性文件中，这些监管部门往往按照各自职责的分工负责本部门管辖范围内的事务，在涉及职责交叉或者不易划定职责范围的事项时，立法的薄弱性不可避免。从其他发达国家食品安全监管体制的经验看，日本、加拿大等国实行单一部门监管的模式，食品安全监管由一个部门专门负责；美国尽管也是多部门监管模式，但不同部门之间对食品安全的监管权划分主要是根据食品本身的种类和范围（美国农业部食品安全检验署FSIS负责肉、禽、蛋类食品，美国食品药品监督管理局FDA负责其他食品），而不是根据部门监管的不同阶段。我国这种分阶段、分部门、“碎片化”的监管体制，是造成食品安全监管不力、监管成本过高的“罪魁祸首”之一。从地方改革的成功经验看，上海市和深圳市都先后采取了将食品安全监管从质检、工商、卫生、食药监分散监管的职权合并到一家监管机构的改革，都积累了较为成熟的经验。监管部门的单一化和职能的统一化在2013年3月十二届全国人大一次会议采纳的国务院机构合并方案中也得到充分体现，原质检总局负责的食品生产监管、原工商总局负责的食品流通监管合并到食品药品监督管理总局。因此，我省应当按照中央部署，尽快完成食品监管体制的改革，以尽快适应新形势下食品安全监管的需要。
5．初级农产品安全监管薄弱
我国是人多地少、农业产业化程度低、城镇化亟待推进的发展中国家，初级农产品的监管面临着农户分散种植、自耕自种个体化劳动、农村土地承包到户的现有困难。如何保证初级农产品的安全，严格管理农药、化肥等农业投入品的使用使其符合法律标准，是食品安全领域的难题。河南省作为我国的农业大省和人口第一大省，初级农产品安全监管的困难更为突出。2012年河南省发布的食品安全规范性文件中，只是在关于“四大放心”工程的通知中，“放心菜”工程政策性地提及检查农业投入品使用，重点查处和纠正违规使用农药行为，除此以外没有专门规范初级农产品安全的规定。作为“从农田到餐桌”的全程监管来说，没有合格的农产品，就不可能保证食品生产、流通、消费的产业链条的安全，对初级农产品安全监管的薄弱格局必须改变，尽快建立起科学、规范、有效的初级农产品安全监管专门制度。
6．缺乏食品安全专门性制度的规范性文件
2009年《食品安全法》确立了我国食品安全的基本法律制度，其中包括食品安全风险监测和评估制度、食品安全标准制度、食品生产企业先进管理制度、食品标记、溯源和召回制度、食品检验制度、食品安全事故应急预案制度、食品信息发布制度、食品责任制度等方面。从河南省现有的食品安全规范性文件看，目前还缺乏本地区范围专门性的食品安全制度的规范性文件。虽然全国性法律法规对食品安全专门性制度作了相应规定，在食品安全执法活动中也并非无法可依，但是结合本地现实条件，制定符合当地要求的专门的规范性文件，对食品安全领域的专门制度作出细化规定仍然是有必要的。
三 河南省食品安全立法完善的思路和对策
（一）河南省食品安全立法完善的思路
发达国家无论是对食品安全监管机构的重组，还是监管权力的重配，都严格奉行“立法先行”的原则。食品安全立法是基础性和起始性的食品安全工作。在未来的食品安全工作中，首先要给予食品安全立法足够的重视，真正将立法工作放在食品安全工作的首要位置。基于全国和河南省的实际情况，针对2012年以来的食品安全地方立法的现状，提出如下的完善思路。
1．建立单一化的监管体制
适应食品监管体制单一化的改革方向要求，食品药品监督管理局将作为未来对食品监管的专门机构。在河南省范围内，省质量技术监督局生产环节食品安全监督管理的职责划入省食品药品监督管理局，省工商行政管理局流通环节食品安全监督管理的职责划入省食品药品监督管理局。伴随着监管职责的合并统一，食品安全监测的技术资源也应做相应合并统一。应尽快整合省质量技术监督局、省食品药品监督管理局所属食品安全检验检测职能、机构和设备，推进管办分离，实现资源共享，建立法人治理结构，形成统一的食品安全检验检测技术支撑体系。对省级以下的改革，包括地级市、县（区）应依次展开食品安全监管体制的合并统一工作。在食品安全监管体制向单一化方向改革后，相应地，食品药品监督管理局将承担更为重要、更为集中的食品安全监督管理职能，具体包括食品稽查制度的制定和实施，食品违法行为的查处、不安全食品的召回和处置，建设食品安全事故应急处理机制、组织和指导对食品安全事故的处理、监督事故处置情况，建设统一的食品安全检验体系、食品安全追溯体系及其信息化，食品安全诚信制度建设等。
2．积极探索和及时制定初级农产品监督管理规定
初级农产品安全的监管是整个食品安全领域中最基础、最重要也是最困难的环节。初级农产品安全与否关系到整个食品供应链的安全，初级农产品往往是由分散的农户通过农业个体劳动提供的，初级农产品的安全和农民收入以及农业政策密切联系在一起，对初级农产品安全的监管应当成为食品安全这一重要民生问题的重中之重。对初级农产品的有效监管进行探索，应该处理好以下关系。第一，初级农产品安全供应和农业发展、农民利益保护的关系。在保证农民收入稳定提升基础上，逐渐提高初级农产品价格，保证农民利益不受到损害。第二，初级农产品安全供应和农产品产量的关系。应该在确保农产品产量不断提高基础上，使农产品安全符合相应标准，尤其将农业投入品的残留量控制在法律规定的限量之下。第三，初级农产品安全和农产品市场机制完善的关系。要根据当时和当地条件逐渐推进农业产业化经营，通过农产品追溯制度的建立和完善，确保初级农产品的质量和价格挂钩，实现优质优价，通过市场机制引导农产品质量不断提升。第四，初级农产品安全保障和监督、检验检测成本的关系。在初级农产品的市场竞争中，当提供安全食品的生产者被提供不安全食品的生产者“搭便车”，而市场缺乏有效且成本低廉的监督和检验检测手段时，初级农产品的安全是无法得到保障的。对于河南这样一个农业大省，应该花大力气加强初级农产品农残含量检验检测的技术水平，尤其是进一步加大对快速检测技术的投入。对初级农产品的种养殖来说，不同于食品的工业化生产和流通的监管，需要及时总结和借鉴好的经验，在有效降低监管成本的同时提高监管效率。
3．加强食品安全地方立法
基于2012年以来河南省食品安全规范性文件的总体情形的分析，政策性规定过多，可能导致这些规范性文件的执行和实施效力被“软化”。从食品安全工作考核评价方面看，很多考核指标的设定是通过对各地食品安全文件的制定、会议的召开、临时抽查等形式化做法的量化打分，最终可能形成食品安全工作政策化，政策性做法形式化，形式化的食品安全工作成为“人人喊高调，处处难落实”的尴尬局面。在食品安全规范性文件的制定中，不应绝对摒弃政策要求，而应更加强调和突出法律的地位和特色，具体来说，要做好以下几方面工作。第一，对法律规范食品安全的重要性认识的深化。通过法律规范食品安全社会关系，不仅是解决现实问题的要求，更是法律与秩序的互动关系所决定的。食品安全法律是调整食品安全社会秩序的基本工具，没有合适的法律，就不会有合理的秩序。只有将食品安全领域分散的、孤立的、投机的、危害性的行为纳入法律调整范围之内，才可能树立食品安全乃至公众营养健康领域的良好社会秩序。第二，法律规范的完整性。如果以权利作为发生之起点，规范体系的完整性包括：权利规范与义务规范的对应，权利规范与救济规范的对应；调整性规范与保护性规范的对应；实体规范与程序规范的对应。在食品安全规范性文件中，应尽可能完整地包括社会公众（消费者）所享有的食品安全权利、食品生产经营者所承担的法定义务、政府监管部门所负有的监管职责、违法责任、保障权利实现的程序规范等方面内容。第三，要确保食品安全立法的权威性。食品安全立法的权威性既来自法律规范本身的科学性和社会公众利益的体现，也来自政府财政预算对食品安全工作充分的公共投资支持，还受到法律明确规定和严格执行的食品安全奖惩后果影响。因此，食品安全领域既要做到科学立法，又要注重法律的执行和法律实施的人、财、物支持。
（二）河南省食品安全立法完善的具体对策
针对全省食品安全法律规范性文件存在的主要问题，基于未来食品安全立法的思路，笔者认为应从以下几个方面加强食品安全地方立法，以解决现行立法存在的问题。
1．食品安全多元监督主体立法
除了以农业部门对初级农产品、食品药品监督管理部门对食品进行监督管理作为食品安全政府监管的主渠道之外，应当充分发挥社会多元主体的监督作用。相对于政府监管而言，社会多元主体的监管具有成本低、机制灵活、信息来源广、社会影响大等特点，是现阶段食品安全监管应当着力加强的领域。除了食品安全举报奖励制度的立法外，在食品安全放心工程、食品生产企业先进质量管理模式、特殊时段食品安全督导检查、食品安全考核评比等制度中应该更加突出有关的食品行业协会、消费者权益保护组织、报纸、广播电台、电视台、网站等大众传播媒介等的地位和作用，赋予这些社会主体在食品安全监督中独立的法律地位，明确规定其享有的社会监督的权利，通过合理的法律程序保障其能够充分行使监督权利和参与到食品安全监督活动中，发挥其特长，补足政府监管的“短板”。
2．维护监管机构统一性、权威性立法
国务院机构改革方案已经确立了食品药品监管体制的改革方案，组建国家食品药品监督管理总局，统一履行食品药品监管职责。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也指出，“建立统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标示制度，保障食品药品安全。”因此，河南省也应适应中央要求，结合河南实际，在全面改革原有监管体制的同时，以地方立法形式对新的监管体制予以确认，以确保新体制下监管机构的统一性和权威性。
3．食品安全宣传教育立法
在以往的市厅级、县处级领导干部食品安全专题培训班基础上，进一步将食品安全培训扩展到与食品安全直接相关的主体，包括食品安全监督管理部门工作人员、食品生产经营者和从业者等，以及对食品安全感兴趣的社会公众，最终目标是推行食品安全的全民教育。培训工作除了采取直接上课和面授方式外，还可以通过互联网、报刊、广播电视等媒体渠道，向社会公众普及食品安全知识。对于食品安全的专门宣传活动，重要的宣传活动可以仍采取具体工作方案的通知方式，由政府有关部门举办；对于一般性的宣传活动，可以采取社会组织、企业赞助、个人参与等多种方式，同时应当加强立法的规范和引导作用，对食品安全宣传活动予以倡导和必要的管理，避免假借食品安全宣传变相进行商品广告或从事违法活动。
4．食品生产经营企业的行业准入立法
相比于普通企业设立的行业准入逐渐放宽标准趋势，食品生产经营企业应当进一步严格行业准入资格和条件。地方立法应当规定明确的食品生产经营企业必须具备的条件，由食品药品监督管理部门批准后，方可进行工商登记，从事食品生产经营活动。食品生产经营的许可条件包括从业人员的身体健康要求、食品生产环境、生产条件、产品标准、技术检验检测能力、食品标识、食品安全保障制度等方面，不符合条件的不允许设立。对于已经许可的食品生产经营企业，要进行严格的长效监管，违反食品生产经营许可条件的，应依法予以取缔，强制其退出食品生产经营市场。
5．食品召回制度立法
除了全国食品召回立法工作之外，河南省食品召回的立法应当做好以下准备工作，并在此基础上及时出台地方法规。第一，完善食品安全的地方标准，在全国标准缺失的领域，通过省、市、县级立法机关制定地方性法规的方式，将食品标准尤其是地方性特色食品的安全标准及时加以明确。第二，作为全国食品安全追溯体系的组成部分，省、市、县应当抓紧建设食品信息追溯体系，政府通过专项资金的投入，支持农户和食品生产经营企业采用食品生产、加工、销售各环节的食品来源可追溯性标识，并通过食品安全网络信息平台建立可查询、可验证的追溯系统。第三，加强食品召回信息公开系统建设。学习美国FDA、FSIS等先进经验，建立食品药品监督管理部门的食品召回信息网络公开制度，将食品召回信息向全社会公布。
6．转基因食品安全的单独立法
除前述初级农产品的单独立法外，还应对转基因食品安全加强立法。鉴于目前国家层面的转基因食品安全立法相对较为薄弱，社会公众对转基因食品的安全保持高度关注，河南省可以先试先行，制定转基因食品的地方性法律文件。该文件应考虑从以下几方面予以规定。第一，建立统一的转基因食品安全测试和安全评价机制，做到机构和标准的统一和公开。第二，规范转基因食品标识制度，对所有的转基因食品强制性地要求作出明确标识，标识范围包括转基因的成分、转基因成分的来源、添加转基因材料的环节、过敏性特征和安全等级等方面，标识是否达到标准以保障消费者的知情权来衡量。第三，规定转基因食品的召回制度。凡是违反食品安全法律法规，可能导致食品安全事故、隐患或者有其他违法行为的，一律属于召回范围。第四，严格转基因食品经营的法律责任。转基因食品的生产经营者违反法律规定，根据其违法行为的危害程度，承担相应的民事、行政和刑事责任。
7．食品安全立法工作的外部保障
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度。因此，从完善立法的外部条件看，应进一步加强食品安全的机构、人员、经费、物质条件等的保障。机构、人员和物质条件的保障，主要是通过食品药品监督管理部门的统一监管和职能强化来实现。经费保障方面，省、市、县各级政府应将本地区食品安全工作所需要的资金投入作为专项开支明确列入年度财政预算范围，明确其预算资金额度，保证食品安全预算资金落实到位，不得挪作他用，确保食品安全预算项目占总预算比例逐年增加。
作者简介：娄丙录，河南大学法学院党委书记，教授。
晋陕豫黄河金三角区域民事诉讼合作问题研究
摘要：晋陕豫黄河金三角经济协作区在改革的带动下，实现区域经济一体化，各方面合作不断加强，在司法工作方面的交流和协作也日益密切。但在诉讼业务上，协作的范围仍较窄，长此以往，将使得三省的司法资源难以发挥最大效能，恐直接影响区域合作的进程。本文通过借鉴长三角地区的司法协作经验，提出在晋陕豫地区建立民事诉讼活动的司法协作的观点，并结合晋陕豫的区域特点从四方面详细论述了民事诉讼的合作范围和机制建设。
关键词：区域合作；民事诉讼；司法协作
一 问题的提出
随着我国各项改革的深入和对外开放的扩大，国内、国际市场竞争日益加剧。加强区域内的分工与合作，发挥区域优势，促进区域经济的协调发展，实现区域经济一体化，提升区域竞争力，已日益成为社会有识之士和各级政府的共识。党的十八大提出，要“适应经济全球化新形势，必须实行更加积极主动的开放战略，完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系”。“创新开放模式，促进沿海内陆沿边开放优势互补，形成引领国际经济合作和竞争的开放区域，培育带动区域发展的开放高地”。山西省的临汾市、运城市，陕西省的渭南市和河南省的三门峡市，自1986年成立晋陕豫黄河金三角经济协作区以来，在我国经济一体化和合作区域化进程加快的大趋势下，合作领域不断拓展，合作水平不断提高，实质性合作持续推进，区域联动发展、一体化发展成效显著，随着2014年3月31日国务院《关于晋陕豫黄河金三角区域合作规划的批复》，金三角的区域合作已上升为国家战略。
在加强区域经济合作的同时，近年来三省四市在政法工作中的交流和协作也日益密切，一些领域如刑侦警务、法律服务、司法行政等方面的合作成果颇丰，与政法实务协作相适应，学术合作也十分活跃，2010年来，三省四市共同举办了五届法学研讨会开展经验交流。相对来说，四市在诉讼业务特别是民事诉讼方面的协作范围较为狭窄，仍囿于委托送达和协助执行等方面，不仅缺乏合作的深度和广度，而且不够系统和规范。如若长期这样下去，不仅使得这一领域的司法资源难以发挥更大的效能，甚至可能直接影响到四市区域经济合作进程，成为黄河金三角地区经济和社会进一步发展的羁绊。因此，探究三省四市民事诉讼合作问题，不仅具有理论和学术价值，更具有实践意义。
二 必要性及法理学基础
区域经济协作是一个复杂的系统工程。实现区域经济的全面有效协作，需要市场的因素，离不开政府的积极引导和公开服务，唯有市场调节的动力和政府主导的合力，才能推动区域经济协作的纵深发展，并最终形成生产要素和产品市场、产业结构和产业布局、基础设施和环境保护、信息和信用、城市建设规划、经济运行和管理机制、制度构架与法律政策措施的一体化。实现区域经济的全面有效协作，也需要全方位高质量的司法保障服务跟进。“公平正义比太阳还要有光辉”，司法是维护社会公平正义的最后防线。加强司法合作是司法机关“推动科学发展、维护社会和谐”的职责所在，构建黄河金三角三省四市司法协作机制是深化该区域经济合作、实现区域经济一体化的法治要求。
笔者认为，我们讨论的区域民事诉讼合作从法理上讲，应源自并隶属于司法协作，是同一主权国家和同一法律体系之下的域内民事诉讼合作，是司法协作的一分子，是域内司法协作的重要组成部分。
司法协作也称司法协助，最初是作为国际法和国际私法上的概念出现的，是指一个国家或（内部高度自治）地区（如我国的台、港、澳地区，丹麦的法罗群岛、格陵兰地区等）的司法机关应另一个国家或地区的司法机关或者有关当事人的请求，代为履行司法行为，或者在司法方面提供其他的协助。一般地，司法协作主要从两个层面提及：一是各国司法部门之间的司法协作，即国际司法协作，这类协作一般基于条约的约定，如我国与其他国家签订的刑事、民事、商事司法协助的条约或协定；二是一国国内各法域间的司法协作，即区际司法协作。仍以目前我国内地与台港澳地区的司法合作为例：如从冲突法的角度看，内地、香港、澳门和台湾都是并存于一个中国之内的不同法域（内地、澳门和台湾属大陆法系，香港属英美法系，即使内地、澳门和台湾，其法律传统也不尽相同，如我们内地深受苏联法律影响，澳门受罗马法律和葡国法律影响较大，台湾则带有很深的德日法律痕迹），任何一地的法院在审理涉及区际案件时，往往需要得到另外一地甚至更多地区司法机关的协作。
后来，理论和实务界又将司法协作的外延扩大到了同一法域内，并称之“域内司法协作”或“域内司法合作”，有人还将其界定为“一个法域内管辖不同区域的法院间的司法协作”。司法实践中也有了域内合作的范例，如苏浙沪长三角地区的司法协作等。
理论上，在一个法域内谈司法合作（协作）问题似有不妥，因为我国是一个单一制的主权国家，执行的是同一部法律（港澳台除外），司法工作是在同一法律体系下运行，相同条件下，无论哪一级、哪一个司法机关，执行的都是同一法律，应该没有法律实施的障碍，也不应存在司法合作（协作）的问题。但事实上，由于长期以来受到行政区划限制和区域经济发展观的影响，在地方保护主义还远远没有绝迹的情况下，我们现在仍然存在着法律实施不统一或者说不完全统一的问题。在经济领域，一些行政区缺乏统一市场观念、区域协调观念，为追求地方利益最大化，突出发展本地经济，往往出现一些不利于法治统一和谐的现象。在立法领域，制定地方性法律规范和政策时存在着“大而全”、“小而全”、重复立法、互相抄袭；竞相制定优惠政策、恶性竞争、设置法律壁垒、搞地方保护主义；对同一立法事项制定的法规，不同地区之间存在互相冲突或者不协调。
司法领域也是如此。由于我国司法管辖区域与行政区域完全重合，现行司法体制下地方司法机关在人事任免和财政经费上受当地政府制约，司法行政化、地方化的现象较为突出。一些地方的司法机关为了地方的局部利益，通过立案、审理、执行等环节给外地当事人设置程序障碍，如有些中级法院、基层法院基于地方利益的考虑，突破现行法律规定，发布内部文件规定或者内部“口头招呼”某类案件不得受理等，剥夺或限制当事人诉讼权利。司法工作中的地方保护主义带来的消极后果是十分严重的，它不仅损害了社会主义法制的统一和法律的尊严，损害了司法机关的形象和声誉，同时不利于形成健康规范的经济秩序，阻碍区域合作的深入开展和经济一体化的进程。
结合近年来三省四市的司法合作和民事诉讼合作状况，虽然近年来加强了一些合作和交流，解决了一些问题，但毋庸讳言，四地的司法机关之间特别是不同地区的法院之间，由于在司法理念、法律适用、业务水平等方面存在或多或少的差异，同样存在着“裁决标准不统一、同案不同判”等域内司法冲突问题，这与四市日益密切的经济合作趋势不相适应。此外，随着我国社会主义市场经济体制的不断深入和完善，区际法律纠纷不断增多，特别是民商事纠纷在一地法院裁决后，到另一地执行，阻力和障碍重重，更需要四市司法机关在民事诉讼方面进一步强化相互的配合和协作。
因此，为了依法维护黄河金三角区域经济合作成果，为三省四市继续深化区域经济合作提供良好司法环境，金三角地区三省四市各级司法机关之间特别是人民法院之间，应当树立法制统一观念、服务全局意识和区域发展“一盘棋”思想，大胆借鉴其他区域内司法合作的成功经验，进一步加强民事诉讼方面的司法合作，并致力于建立制度化的协作沟通机制和合作模式，逐步消除区域内在民事诉讼方面的冲突、壁垒和差异，从而建立有利于“健全区域统一市场规则，维护区域内市场有序竞争秩序，促进区域经济合作共赢共同发展”的法治软环境。
三 他山之石
在司法协作方面，我国一些发达地区已经开展了许多创造性的工作，取得了一些成果，这对我们三省四市加强民事诉讼合作不无借鉴意义。下面，笔者重点以苏浙沪长三角地区的司法协作为例，对外地的成功经验予以介绍。
位于长江三角地区的江苏、浙江和上海两省一市的司法协作起始于2008年，近年来，三地高院联合签署了《长江三角洲地区人民法院司法工作协作交流协议》，多次举办“长三角地区人民法院司法协作和发展论坛”，出台了总称为《长三角地区人民法院司法协作工作规则》的十三项司法协作工作规则。这些工作规则涵盖了法院工作的方方面面，既有协作交流联席会议及其联络组议事规则、审判执行业务部门协作交流工作规则、审判管理协作交流、规范性文件协调等涉及法院全局内容的，又有行政审判、知识产权审判、执行工作协作交流等单业务内容的，还有涉诉信访案件协作、跨地区案件审理协调交流等难点内容的，甚至还包括司法动态信息和司法协作交流网络、人才培养协作交流等。限于论题和篇幅，本文重点对其审判执行业务部门协作交流工作规则、执行工作协作交流机制、跨地区案件审理协调交流机制等3个工作规则做简要介绍。
《审判执行业务部门协作交流工作规则》规定，建立三地法院审判执行业务协作交流联络员制度，协作交流联络员“负责全面准确落实联席会议确定的协作交流事项”，“针对具体协作项目及相关事宜，及时组织商讨和制定详细协作交流计划与工作措施”“维护相关司法信息平台，及时发布三地法院相关司法信息”，“定期或不定期组织开展相关审判执行业务交流研讨活动，推动实现三地法院审判执行经验的及时交流与推广”，“及时通报三地法院重大案件、跨地区案件审理执行信息，积极组织实施必要的协助、协调事宜”，“及时发现和拓展三地法院不同审判执行业务领域协作交流的新事宜”，“积极推进相关审判执行业务条线中、基层法院间开展经常性的协作交流活动”。
《执行工作协作交流机制（试行）》规定了执行工作的协作范围，包括执行案件的管辖、委托、协助、协调，重大案件通报，执行人才培养，工作经验交流，信息资源共享。确定了执行工作的协作方式，包括召开年度例会、列席会议制度、专题研讨制度、定期交流刊物、建立交流平台等。
《跨地区案件审理协调交流机制（试行）》的主要内容包括：一是统一司法标准，建立三个机制即“司法适用标准协调机制，司法适用信息共享机制，区域司法鉴定机构共享协作机制”。二是加强司法协助，规范了“司法文书送达、执行工作、案件调查取证、案件管辖、区域法律服务”等五个方面的协助行为。三是排除不当干扰，要求三地法院“遵循公平、公开与非歧视原则，对本地、外地当事人平等对待，做到一视同仁、公正司法，维护社会诚信，增强司法公信力”，提出“对跨区域案件，可以组成联合调查与执行机构，协同办案，以减少干扰，排除阻力。对跨区域的涉诉案件及执行案件中当事人的基本情况、履行能力等及时调查，互相公布，克服信息不对称现象，为异地法院提供便利”，“加强沟通协调，营造良好司法环境。对跨区域案件，所在区域法院接到异地法院协助通知后，需要向当地党委、纪检监察、人大等汇报的，应当及时汇报，取得他们对异地法院的理解、信任和支持。同时，加强与所在地新闻媒体的联系，坚持正确的舆论监督导向”等。四是明确了“上报、通报、备案、协商、执行”的协调工作程序。
除了长三角地区的司法协作外，其他地区也不乏创新之举。早在2007年12月，渝西、川东九县（区）就签订了《司法协作协议》，开了不同省（市）之间基层法院司法协作之先河。协议签署后，四川省内江市东兴区法院针对性采取了“完善司法协作机制、落实司法协助事项、强化司法交流力度、坚持信息资源共享”等四项举措，是落实基层法院区域司法协作成果的范例。2009年7月，广东省广州、佛山两地中院在即签署全国首个省内区域性司法协作协议——《广州佛山两地法院同城化建设司法协作框架协议》。根据协议，两地法院将在审判执行、服务广佛同城、统一两地司法标准、司法信息共享、经验文化交流、人才互动培等六大领域展开协作。近年来，双方从在文书送达、调查取证、财产保全、执行协助进行了广泛、深入合作。2014年10月底，广西西林县法院，云南省罗平县法院、师宗县法院、丘北县法院、广南县法院、富宁县法院，贵州兴义市法院签署了桂滇黔三省（区）六县一市刑事审判司法协作合作协议，探索建立了以委托送达、代为调查取证、参与社区矫正、案件信息共享和片区量刑规范化标准研讨等三类、十一项内容的刑事司法协作模式。
四 合作范围和机制探析
根据民事诉讼业务实际，借鉴外地司法协作成功做法，结合晋陕豫三省四市的区域特点，笔者认为，三省四市在民事诉讼方面的合作范围和机制可以考虑以下几个方面：
1．统一民事诉讼司法标准
经济发展的地区差异可能造成不同地区之间民事案件立案标准认识上的不同，由此个别实务界人士对“同案不同判”的负面影响认识不足。实际上，“同案不同判”危害十分严重，它不仅容易引发当事人对司法不公或司法腐败的合理怀疑，造成缠诉、申诉以及上访，而且严重损害司法权威，降低司法公信力。统一司法标准，就是旨在解决区域法院之间民事案件立案标准不一、民事裁判“同案不同判”问题。统一司法标准，首先，要加强法律适用标准协调，加强四地法院民商事立案、审判和执行领域的协作交流，各地法院可定期或不定期地通过座谈研讨、信函交流等方式，共同探讨民事诉讼与执行实践中带有共性的疑难、复杂和新类型案件法律适用问题，提高案件裁判质量。其次，要实现法律适用信息的共享。适时交流四地法院审判委员会讨论通过的法律适用规范性文件；定期传递四市所属省高院审判委员会讨论通过并发布的指导性案例，指导案件审判工作，实现区域司法裁判尺度的统一；四地发生的重大影响案件、关联案件及时相互通报，加强对案例的分析利用，解决案件审理中带有一定普遍性的问题，统一法官在法律适用方面的认识差异，统一裁判标准，实现同案同判。
2．加强民事诉讼司法协助
这方面以前虽然做了一些工作，但大多属于“被动、机械、自发”性质，且不尽统一、系统和规范，应进一步强化。一是加强案件管辖协助。四地法院可对区域内案件管辖权问题达成协议。比如，由最先收到申请材料的法院进行初步审查，并作出相应处理。如果经审查发现案件涉及共同管辖问题的，通知共同管辖法院协商确定管辖法院；发现自己对本案无管辖权的，直接将案件移送有管辖权的法院。二是加强司法文书送达协助。建立司法文书异地委托送达机制，对四地法院需异地送达的司法文书，协商采取委托转送，并规定相应的送达时效和协助责任。三是加强案件调查取证协助。建立四地法院委托调查取证制度，对需要异地调查取证的案件，可协商确定由当地法院代为完成，并对委托调查取证的一般时限、取证情况反馈、证据移交等具体事项作出规定。四是加强诉前、诉讼财产保全和证据保全协助。四地法院跨区域进行诉前、诉讼财产保全和证据保全时，财产所在地或证据所在地法院应提供必要的支持与配合。
3．强化民商事执行协作
针对民商事案件的“执行难”问题，三省四市政法委和法院可通过内外协作，构建“纵横联动”的执行协作新机制，协作范围主要包括：一是执行案件管辖。申请执行人根据我国《民事诉讼法》第201条的规定选择执行法院的，四市相关法院应当依法受理。申请执行人同时向四地两个或两个以上法院申请执行的，受理在后的法院应当裁定将案件及时移送首先受理的法院。第一审人民法院受理后，发现被执行的财产在四市其他两地法院的，可以按规定委托执行；二是执行案件委托。被执行人或被执行财产在四市其他两地法院内的案件的执行，应当采取以“委托执行为主、自行执行为辅”的方式执行。对于被执行人查无下落或仅有部分财产在异地的案件，可采取查询、查控等事项委托。委托执行原则上应当在同级法院之间直接进行。四市中级人民法院应当依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》、《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》和《最高人民法院关于加强和改进委托执行工作的若干规定》等，监督本市基层法院执行受托案件；三是执行案件协助。四地法院到四市其他两地法院异地执行需要协助时，执行法院应当主动将案情和执行方案等向当地法院通报，当地法院应当指派专人、提供所需的交通工具和装备积极协助。执行法院在异地执行遇当地有关部门或人员不予协助或阻挠执行的，当地法院应当全力协助确保执行措施有效实施，并保证执行人员的人身安全和执行装备、执行标的物不受侵害；四是执行案件协调。四市法院对执行争议案件应当“平等协商、有理有节”协调。坚持逐级协商协调原则，可采取发函书面协商与面对面协商相结合的方式。充分发挥中院的协调作用。上级法院协调下级法院执行案件所作出的处理决定，有关法院应当执行。
4．建立民事诉讼合作机制
机制建设带有根本性、全局性。根据时间顺序，诉讼合作机制有事先和事后之分，即所谓的事先协调机制和事后冲突解决机制。从促进黄河金三角三省四市区域经济协作的目标出发，事后冲突解决机制只能作为一种必要的补充，更重要的是事先进行协调。因此，事先的诉讼合作机制应当成为我们的“首选”和侧重点。
合作机制建设可以考虑以下因素：
（1）组织机构。参照外地做法，我们也可以成立四市民事诉讼合作联席会议组织，作为四市合作的最高协调机构，联席会议由四市轮流支持召开，并由四市的政法委分管书记和法院主管院长负责召集，同时成立合作联络组，作为日常合作的具体办事机构。合作组织成立后，还要制订联席会议和联络组议事规则，规范合作组织行为。
（2）工作规则。规则应明确民事诉讼合作交流的工作原则、内容、方式、程序等。
（3）信息交流。明确民事诉讼合作交流的形式、内容、责任，以及信息发布和交流平台等。
（4）人才培养合作。规定民事审判人才培养合作的原则、重点、形式、载体等。
（5）其他。
五 结束语
笔者相信，随着三省四市司法协作关系的不断深入和规范，在四市各级政法委的领导下，四市各级司法机关特别是各级法院一定能够建立并竭诚维护已经建立的良好的民事诉讼合作关系，积极主动地做好各项合作工作，并能在不远的将来，创设出独具黄河金三角区域特色的民事诉讼合作模式，从而进一步推动三省四市经济社会的持续健康发展。
作者简介：党立新，河南省渑池县人民法院院长、党组书记。