第1章 中国区域发展总框架大格局——变动中的中国区域发展战略布局(1)

中国区域发展总框架

区域经济发展战略是对特定区域经济发展的全局性的长远谋划，它具有综合性、全局性、阶段性和地域性的特点；而区域经济政策则是一国政府为改善经济活动的空间分布，促进国内各地区经济均衡和有效发展而实施的各项措施总称。区域战略侧重于空间格局的谋划，其确定的是一定时期内一个国家或区域内重点发展空间方向，而区域政策主要涉及政策工具的选择。区域战略是区域政策的主要依据，区域战略的实施需要区域政策的支撑。区域经济发展战略和区域经济政策对于区域经济发展的成功与否具有决定性意义。

改革开放初期，为了促进全国经济快速增长，中国实施沿海地区经济优先发展战略。这一战略的实施，有力地推动了中国沿海地区经济的快速增长，并带动了全国经济的大发展。但同时，也造成了地区间差距的急剧扩大。20世纪90年代后期，随着地区间发展差距的日益扩大，中国的区域发展战略与区域政策便转向了促进区域协调发展。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出：“实施西部大开发战略，促进地区协调发展。”《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》对区域协调发展战略作出了全面阐述：“促进区域协调发展。根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。”并将四大板块的区域协调发展战略与区域政策表述为：推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展。

一、中国区域经济“四大板块”的发展规划

（一）推进西部大开发

西部地区12省1999年9月，中共十五届四中全会正式提出西部大开发战略，其西部大开发划定的范围包括：四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古和广西12个省、市、自治区。同时规定，湖南湘西土家族苗族自治州、湖北恩施土家族苗族自治州和吉林延边朝鲜族自治州等，比照国家西部大开发有关政策实施开发。此后，国务院及有关部门、各级地方政府先后出台、制定并实施了一系列政策措施，以贯彻落实西部大开发战略。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》对西部大开发战略作出了明确的战略部署。2009年末，西部地区的土地面积为686.7万平方公里，占全国总面积的71.5%；总人口36729.7万人，占全国总人口的27.9%。为了加强对西部大开发工作的组织和领导，根据中央决定，2000年1月国务院成立了西部地区开发领导小组。时任国务院总理的朱镕基任组长，国务院副总理温家宝任副组长，组成人员包括国家计委、国家经贸委、教育部、科技部等19个部门的主要负责同志。同年6月，领导小组成员增加至23个部门的主要负责同志。西部开发领导小组的主要任务是：组织贯彻落实党中央、国务院关于西部地区开发的方针、政策和指示；审议西部地区的开发战略，发展规划、重大问题和有关法规；研究审议西部地区开发的重大政策建议，协调西部地区经济开发和科教文化事业的全面发展，推进两个文明建设。领导小组下设办公室，在原国家计委单设机构，具体承担领导小组的日常工作。国务院西部开发办的主要职责是：研究提出西部地区开发战略、发展规划、重大问题和有关政策、法律法规的建议，推进西部地区经济持续快速健康发展；研究提出西部地区农村经济发展、重点基础设施建设、生态环境保护和建设、结构调整、资源开发以及重大项目布局的建议，组织和协调退耕还林（草）规划的实施和落实；研究提出西部地区深化改革、扩大开放和引进国内外资金、技术，人才的政策建议，协调经济开发和科教文化事业的全面发展，以及承办西部地区开发领导小组交办的其他事项。2008年3月政府换届后，国务院决定继续保留西部地区领导小组。撤销国务院西部开发办，有关职能部门由国家发展和改革委员会承担。

除此之外，国家还制定或批准了一批重点、特殊区域规划与政策，如《广西北部湾经济区发展规划》、《国务院关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》、《关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见》、《关中—天水经济区发展规划》、《成渝经济区区域规划》等，以促进西部大开发战略的实施。

“十二五”规划纲要指出，要推进新一轮西部大开发。坚持把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置，给予特殊政策支持。加强基础设施建设，扩大铁路、公路、民航、水运网络，建设一批骨干水利工程和重点水利枢纽，加快推进油气管道和主要输电通道及联网工程。加强生态环境保护，强化地质灾害防治，推进重点生态功能区建设，继续实施重点生态工程，构筑国家生态安全屏障。发挥资源优势，实施以市场为导向的优势资源转化战略，在资源富集地区布局一批资源开发及深加工项目，建设国家重要能源、战略资源接续地和产业集聚区，发展特色农业、旅游等优势产业。大力发展科技教育，增强自我发展能力。支持汶川等灾区发展。坚持以线串点、以点带面，推进重庆、成都、西安区域战略合作，推动呼包鄂榆、广西北部湾、成渝、黔中、滇中、藏中南、关中—天水、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡等经济区加快发展，培育新的经济增长极。

（二）振兴东北工业基地

东北老工业基地2002年，中共“十六大”报告中首次明确提出：“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业。”2003年10月，中共中央、国务院联合发布的《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》提出：“将老工业基地调整改造、发展成为技术先进、结构合理、功能完善、特色明显、机制灵活，竞争力强的新型产业基地，使之逐步成为我国经济新的重要增长区域。”这标志着振兴东北地区等老工业基地战略的全面启动。东北地区振兴规划的范围包括：辽宁省、吉林省、黑龙江省和内蒙古自治区呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市和锡林郭勒盟（蒙东地区）（东北地区范围界定为东北三省）。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》对东北等老工业基地振兴战略作出了明确的战略部署。2009年末，东北地区的土地面积为78.8万平方公里，占全国总面积的8.2%；总人口10884.6万人，占全国总人口的8.3%。

2003年12月，为实施东北地区等老工业基地振兴战略，加快东北地区等老工业基地发展，国务院决定成立国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组，领导小组组长由原国务院总理温家宝兼任。国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组的主要任务是：组织贯彻落实中共中央、国务院关于振兴东北地区等老工业基地的方针、政策和指示；审议东北地区等老工业基地振兴战略、专项规划、重大问题和有关法规；研究审议振兴东北地区等老工业基地的重大政策建议，协调东北地区等老工业基地经济社会全面发展。东北办是国务院振兴东北领导小组下设的办公室，在国家发展和改革委员会单设办事机构，具体承担领导小组的日常工作。其职责主要是研究提出东北地区等老工业基地开发战略、专项规划、相关政策法律法规、产业结构调整、重点基础设施建设、生态环境保护建议等。2008年，国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组撤销国务院振兴东北办，具体工作由国家发展和改革委员会承担。

此后，国务院及有关部门、各级地方政府先后出台、制定并实施了一系列政策措施，以贯彻落实东北等老工业基地振兴战略。为振兴东北老工业基地，近年来国家有关部门在项目投资、财税、金融、国有企业改革、社会保障试点、资源型城市转型试点、对外开放和基础设施建设等方面制定实施了一系列的政策措施予以配套。2005年6月，国务院办公厅发布了《关于促进东北老工业基地进一步扩大对外开放的实施意见》；2006年8月，继上海洋山、天津东疆保税港区之后，国务院正式批准设立大连大窑湾保税港区；2007年8月，国务院正式批复《东北地区振兴规划》；2009年，国务院先后批复了《辽宁沿海经济带发展规划》和《中国图们江区域合作开发规划纲要—以长吉图为开发开放先导区》，并发布了《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，从9个方面提出28条推进东北地区等老工业基地全面振兴的具体措施。2010年4月，经国务院同意，国家发展改革委员会正式批复沈阳经济区为国家新型工业化综合配套改革试验区。

“十二五”规划纲要指出，要全面振兴东北地区等老工业基地。发挥产业和科技基础较强的优势，完善现代产业体系，推动装备制造、原材料、汽车、农产品深加工等优势产业升级，大力发展金融、物流、旅游以及软件和服务外包等服务业。深化国有企业改革，加快厂办大集体改革和“债转股”资产处置，大力发展非公有制经济和中小企业。加快转变农业发展方式，建设稳固的国家粮食战略基地。着力保护好黑土地、湿地、森林和草原，推进大小兴安岭和长白山林区生态保护和经济转型。促进资源枯竭地区转型发展，增强资源型城市可持续发展能力。统筹推进全国老工业基地调整改造。重点推进辽宁沿海经济带和沈阳经济区、长吉图经济区、哈大齐和牡绥地区等区域发展。

（三）促进中部地区崛起

中部地区6省2004年3月，时任总理温家宝在政府工作报告中首次明确提出促进中部地区崛起。2006年4月，中部崛起的纲领性文件——《中共中央、国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》（中发[2006]10号）正式出台。中部地区主要包括山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西6省。此后，国务院及有关部门、各级地方政府先后出台、制定实施了一系列政策措施，以贯彻落实中部地区崛起战略。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》对中部崛起战略作出了明确的战略部署。2009年末，中部地区的土地面积约为102.8万平方公里，约占全国总面积的10.7%；总人口约35603.5万人，占全国总人口的27.0%。

2006年5月，国务院办公厅发布了《关于落实中共中央、国务院〈关于促进中部地区崛起的若干意见〉有关政策措施的通知》，提出了56条具体落实意见。2007年1月，国务院办公厅又下发了《关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》，明确指出中部六省26个城市比照实施振兴东北地区等老工业基地有关政策，243个县（市、区）比照实施西部大开发有关政策；2007年12月，国家发改委批准武汉都市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区；2009年9月，国务院发布了《促进中部地区崛起规划》；2009年12月，国务院正式批复《鄱阳湖生态经济区规划》；2010年1月，国务院正式批复了《皖江城市带承接产业转移示范区规划》。2010年12月，经国务院同意，国家发改委正式批复设立“山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区”。

“十二五”规划纲要指出，要大力促进中部地区崛起。发挥承东启西的区位优势，壮大优势产业，发展现代产业体系，巩固提升全国重要粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽地位。改善投资环境，有序承接东部地区和国际产业转移。提高资源利用效率和循环经济发展水平。加强大江大河大湖综合治理。进一步细化和落实中部地区比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发的有关政策。加快构建沿陇海、沿京广、沿京九和沿长江中游经济带，促进人口和产业的集聚，加强与周边城市群的对接和联系。重点推进太原城市群、皖江城市带、鄱阳湖生态经济区、中原经济区、武汉城市圈、环长株潭城市群等区域发展。

（四）鼓励东部地区率先发展

东部率先发展战略的首次明确提出是在2006年，当年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》对鼓励东部地区率先发展作出了明确的战略部署。东部地区包括了北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南10个省市。2009年末，东部10个省份面积为91.6万平方公里。占全国总面积的9.5%；人口48442.9万人，占全国总人口的36.8%。